自纠自查报告范文辅警（精选多篇）.docx

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1、自纠自查报告范文辅警（精选多篇）第1篇：辅警辅警/平安/规范/行政关心/立法 内容提要: 辅警是具有中国特色的平安治理力气，在社会治安综合治理中具有基础性的作用。对公安机关而言，辅警起到了重要的补充和替代作用。警察主要从事实质性和高权性的执法工作，而由辅警从事简洁事务性和机械程序性的工作，实现有限警力资源的优化配置。然而，由于缺乏法律的明确规定，公众对辅警主体合法性的质疑始终在持续，辅警的法治化之路势在必行。该路径应当在遵循法律保留原则的前提下，应用行政关心理论，建构辅警合法性基础。辅警的主体立法可以通过公安部的部门统筹立法、地方区分立法的两种具体方案开放，在清理文件的同时规范立法。 随着改革

2、开放的不断深化，人口等生产要素流淌性更加普遍化，阶层分化导致不同利益群体之间的冲突愈发显现，违法和犯罪严峻冲击着正常社会秩序，平安不再是触手可及的公共品，而是需要在精致设计和严峻执行下的铺张品。警力不足既是现有平安和秩序不尽如人意的借口，也是警察寻求更多关注、更多宽容，进而谋求制度变革的源动力。应对警力不足的最佳方式当然是无增长改善，1苏州的警务创新在很多具体做法上与之契合， 2但是，无增长改善在大部分时候不具有普遍应用的效果，在制造力短期内提高有限的状况下，有效应对警力不足的方式就是增加警力。更多的警察需要同比例的扩大财政支出，这与政府机构改革的基本原则背道而驰，也不符合有限政府和服务政府的

3、理念。同时，一个不断膨胀的警察机关既可能制造出更好的平安和秩序格局，也可能成为自由和效率等更高位阶价值的破坏者。因此，长期以来，警察机关实行招募治安联防队员、辅警等称谓不同但内涵全都的警察关心力气予以应对。由于缺乏相关法律规定，在行政法主体理论匮乏的状况下，警察关心力气的合法化解释显得捉襟见肘，只做不说、只看效果不看授权，成为警察关心力气的基本生存样态。 一、定位依据：基于公民平安和公共平安的治理思路 警察权力来源的依据在于实现法的平安和秩序价值，与此同时，平安和秩序也是人类不同主体共同捍卫的价值，在实现平安和秩序的目的过程中，警察从来都不是唯一的选择。对于私法主体的平安和秩序而言，个人、法人

4、、其他组织必需首先担当起自我爱惜的职责，警察只有在其自身力有所不及的状况下才担当责任；而在公共领域，完全开放或者半开放的时空内部，警察是第一责任主体，对于公共平安和公共秩序负有义不容辞的义务。警察权行使不仅来源于警察法的直接授权，也来源于其他行政法或者公法的间接授权，在城市综合执法中警察往往担当强制力保留的角色，通过行政关心的方式实现城市管理中综合执法的整体目的。当警察、社会中间层、私人等不同主体同时拥有对平安和秩序的诉求时，各自所占据的位阶、比例、原则、方式、手段等即成为法治国家的基本规范，警察起着重要的示范和引导效能，这也是治安联防、辅警、保安、私家侦探等主体存在的合法性依据。警察关心力气

5、来源于人民群众，基本任务是关心警察预防和把握违法犯罪，并慢慢成为国家和民间通力协作的典范，从国家到地方均受到普遍重视。不过在国家强化其把握社会的功能后，协作慢慢变成领导与组织，警察关心力气基本丢失其自治性，通过国家和地方性文件对治安联防和辅警的相关规定，我们可以清晰的看到这一进展脉络。 （一）辅警前身治安联防与社会治安综合治理的软法规范 为了应对严峻的社会治安问题，1991年全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的准备第5条指出，“加强社会治安综合治理，必需发动和依靠宽阔人民群众。各级人民政府应当动员和组织城镇居民和农村村民以及机关、团体、企业、事业单位的职工、同学，建立群众性自防

6、自治的治安保卫组织，开展各种形式的治安防范活动和警民联防活动。”治安联防属于群防群治机制的组成部分，在组织领导上凸显公安机关的主导性，在经费来源上强调“群防群治队伍可以是义务的，也可以是有偿服务的。对有偿服务的，除地方财政适当拨款外，经当地人民政府按规定审批后，可以由企事业单位和居民适当集一点资，出一点人，用于维护本单位或本地区的社会治安。” 3治安联防队员的选拔，应“充分发挥党员、团员、治保乐观分子和离退休干部职工在维护社会治安方面的作用，关心特地机关维护社会治安”。 4这充分说明治安联防队员应当从政治觉悟和道德素养上具有更高水准的群体里选拔，尤其强调对公共利益的坚决捍卫和自觉履行义务的神圣

7、使命感。这一点在建立专职和义务消防力气上亦有体现，“到2010年，每个城镇社区、农村村庄建立一支群众义务消防队或者治安、消防合一的治安联防消防队。提倡建立民间志愿消防队，乐观进展消防保安力气。” 5 （二）辅警渐进：治安联防与社区警务战略的一体化 随着城市化进程的加快，社区改造与重建成为各方关注的焦点，社区警务战略也在不断推动，治安联防成为人防、物防、技防相结合的社区防范机制和防控网络的主要组成部分。具体工作目标和方法则是“依托社区居委会等基层组织，挖掘和利用社区资源，加强群防群治队伍建设。组织开展以社区保安、联防队员为主体，专职和义务相结合的巡逻守望、看楼护院等活动”。 6农村的社会治安综合

8、治理也在借鉴社区警务的基本理念，同样强调平安防范的立体化和网格化，“逐步建立以驻村民警为主导，以群防群治队伍为补充，人防、物防、技防相结合的平安防范机制和防控网络。要依托社区资源，组织开展以社区保安、联防队员为主体，专职人员和义务志愿者相结合的邻里守望、看楼护院、看村护家等活动。” 7治安联防的工作目标明显不同于封闭式空间内部的平安和价值追求，由于“城市社区物业管理公司要发挥关心维护居民住宅区治安秩序的乐观作用。保安服务公司要进一步加强规范管理，逐步推动保安服务专业化”。 8小区的物业管理和保安服务公司主要靠市场化机制运作，其服务对象是特定的，工作目标指向的则是封闭的时空，不具有公共性、开放性

9、，这一点全然不同于警察及警察主导的治安联防，他们的存在和使命是以公共平安和公共秩序为目标。 二、辅警主体定位的法治化路径 依法行政是现代法治国家所奉行的基本准则。在国家权力中，警察权力横跨行政和刑事领域，最具广泛性、主动性、强制性和自由裁量性，与一般民众联系最为紧密，必需成为法律监督的重点。警察权的行使的前提是警察执法主体资格的界定，无论是行政执法还是刑事执法，均需要通过制定并完善警察组织法，规范警察主体的设置、编制、职权、职责，并对各警察主体的法定职权作明确划分和界定。人民警察法和人民警察组织条例等法律法规对警察主体及警察权力做了基本规范。基于依法行政的压力，治安联防队员在实践中面临的诸多问

10、题迫使公安机关调整思路；各地均在探究如何更加规范地运用警察关心力气，很多地方开头接受辅警这一源自于英美法系的概念改造和规范治安联防队伍。 （一）怀疑、两难、否定：精确定位的必要性 警察关心力气，长期以来并没有明确的成文法规定，似乎也不需要法律的明确规定，针对治安联防比较书生气的反问是：为什么要对群防群治的民间力气进行规制呢？如同私人权利，只要法律没有禁止性的规定，其边界就不受限制。公安部和各地方公安机关也只能以内部文件的形式概括描述警察关心力气的主体及职责任务，“治安联防队是群众性的治安防范组织，是关心公安机关预防和打击违法犯罪活动，维护社会治安秩序的重要力气。” 9实质性问题则是：治安联防队

11、真的是群众性的自治组织吗？从公安部文件已经可以看出，治安联防队可能依据警察的要求参与到反扒窃等侦查任务中，甚至于在一段时期内，治安联防队员可以像警察一样行使警察权，冒充正在执行公务的人民警察，以抓卖淫嫖娼、赌博等违法行为为名，非法占有他人财物。 最高人民法院的司法解释强调，违法者冒充警察和冒充治安联防队员的行为之间具有本质区分，“行为人冒充正在执行公务的人民警察抓赌、抓嫖，没收赌资或者罚款的行为，构成犯罪的，以招摇撞骗罪从重惩处。行为人冒充治安联防队员抓赌、抓嫖、没收赌资或者罚款的行为，构成犯罪的，以敲诈勒索罪定罪惩处。” 10但是毫无疑问，治安联防队员的关心警察功能其实被大大拓宽，在违法犯罪

12、猖獗肆虐时期，治安联防队员享有警察权，不仅得到了被关心的警察的承认，而且获得了一般老百姓的默认。 然而，传统行政法观念强调行政主体及行政授权的实体性合法，治安联防的主体定位和权力来源均无明确依据，其执法当然不会获得名义上的合法性。实体性非法执法假如能够披上程序性合法的外衣，辅之以合法律目的性内涵的解释，或许不会患病太大的非议。但是实体性违法恰好是程序性违法的一大前提，良莠不齐的治安联防和模糊不清的权力，使得治安联防在执法时流于恣意和无序，以致于到了2000年，公安部还要特地下发文件，要求“各地公安机关要对本地区的执法队伍进行清理整顿，凡有合同工、临时工、联防队员、保安人员等非人民警察从事公安行

13、政执法任务的，必需一律停止，并依据有关规定进行清理和整顿。对有违法违纪行为的人员，要严峻查处，准时清理”。 11尽管并没有精确的统计数据来证明治安联防队员和警察在程序性违法上的恶性，但在执法人员比、执法数量比、执法的高权低权比等数据理性参照下，治安联防是否更应当被批判和否定。 （二）合法性障碍与合法律目的性：主体定位的破解之道 警察关心力气的主体性地位从当下的成文法系统内部很难找到依据，左右摇摆的定位和模棱两可的权限不仅影响警察关心力气的自身进展和权益，更从根本上动摇其关心的主体警察目的性的实现。从规范意义上说，不具有明确法律授权和托付的主体是无法以警察的名义执行法律的，警察关心力气不是独立的

14、执法主体，其执法效果当然归于警察。问题在于，法律法规通常会明确规范执法主体的权责、程序等要素，也会明确规范具体的执法方式和手段，譬如对于枪支、手铐等警械都有概括的授权和在确定时空内的自由裁量权，警察可以基于不同的情境区分使用并独立担当相应的法律责任。但是警察关心力气即便没有行政主体地位，也不能彻底剥离其主体性的特征，也会参照警械等警用装备使用的规定来执法。公安机关和地方政府之所以对警察关心力气情有独钟，反复清理整顿却又周而复始，主要还是由于关心力气具有的警力直接替代作用。 行政主体在理论和成文法规定上的匮乏和混乱则进一步加剧了警察关心力气执法的合法性困局。警察关心力气和警察之间的表面的皮肉分别

15、，以及内里的骨肉相连，衬托着行政主体和行政行为理论的阴影，必需打破现有法律文本和实践观念的阻碍，依据合法律目的性予以重塑，让警察关心力气的光线正式闪耀。这也契合了王锡锌的观点，“传统意义上的依法行政规律，在面对行政立法兴起的现实时，面临着合法化解释力气的匮乏。回应这一挑战，需要对传统依法行政的合法化规律进行扩展，假如能够通过一系列的程序和机制保障行政规章与法律之间在形式上或者目的上的全都性，那么行政规章照旧可以获得形式合法性并具有正值性。” 12这要求我们必需从关注行政行为及行政主体权力的合法性，回归到行政主体设立时的功能及价值推断中。对于警察关心力气而言，立足于协作及整合的服务型功能定位，捍

16、卫公共平安和公共秩序的基本价值取向，是建立其合法性的关键。 三、主体定位的相关理论 在大陆法系国家，行政权的基本原则主要是来自于对警察国的批判和改造，并渐渐形成法律优先和法律保留两大原则。法律优先原则，要求行政必需受法律的拘束，一切行政活动均不得与法律相抵触，此处的法律实行广义标准，包括成文法与不成文法。法律保留原则，要求在某些领域中，行政机关必需有法律的授权才能实行行动和做出行为，法律保留原则中的“法律”一词，一般仅作狭义的理解，即议会或最高国家权力机关所制定的法律。但是，“议会民主的进展、给付行政意义的扩大以及基本法对全部国家领域的约束都要求扩大法律保留的范围”。 13虽然调整尺度有限，并

17、且必需遵循必要的限度，“完全重要的事务需要议会法律独占调整，重要性小一些的事务也可以由法律规定的法令制定机关调整，始终到不重要的事务，不属于法律保留的范围。” 14警察权和关心警察权的根本目的都是为了实现平安，满足公民、法人、组织等不断增长的平安需要，在遵守法律优先和法律保留范围的原则下，精确理解和应用法律原则，就成为平安实现的必经之路。 （一）法律保留原则在辅警法治化中的应用 长期以来，在我国行政执法实践中，不能精确区分组织法和行为法，一般认为，只要行政机关拥有某方面的事务的管辖权，就可以实行实现管辖权目的的一切必要措施，一度喧嚣尘上的城管可能是这一观念现实映照的极致。不惟城管，其他行政机关

18、和行政关心人员，也有类似的疯狂举动，交通协管员、方案生育协管员和治安联防队员等也深受此观念的影响。法律保留原则要求平安和秩序主要赐予警察担当，其他任何组织和个人都不得逾越法律授权，行使维护平安和秩序的职责。但是随着社会变迁，警察无法面对爆发性和突发性增长的平安大事，增加执法主体成为必定的选择。由于国家基本治理理念和现实法律的双重限制，警力不能任凭增长，将一些不重要的事务直接赐予关心警察人员执行，就成为必定的选择。 我国立法法赐予国务院以较大的立法权限，公安部依据国务院的准备可以制定部门规章，同时该法第73条还对地方性规章予以概括授权，可以为执行法律、行政法规、地方性法规而制定规章；以及制定属于

19、本行政辖区内的具体行政管理事项。 15辅警的部门或地方立法是为了实现警察维护秩序和平安的具体行政管理事项，在制定辅警的角色定位和工作职责时，只要遵从立法法等立法的基本原则和具体规章，就可以通过清晰定位和明晰职责关怀警察主体更好地履行其职能。 （二）行政关心理论对辅警立法的借鉴意义 辅警的主体和行为定位似乎是一个先有鸡还是先有蛋的悖论，但实际上相辅相成，无分彼此。在有的学者看来辅警的行为应当是一种行政关心，“行政关心人是指在行政机关执行特定行政任务赐予关心的人。与被授权人的区分在于，行政关心人不是独立活动，而是依据行政机关的托付和指令从事某种关心性的工作，其活动归属于行政机关。例如，某公民在消逝

20、交通事故时受交通警察的托付，用相应的手势指挥交通。” 16事实上，行政关心通常是指“行政机关为发挥共同一体之行政机能，应于其权限范围内相互关心。” 17在我国已有的立法中，也存在大量有关行政关心的语焉不详的概括式规定，如关心进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作（矿产资源法第11条），关心税务机关依法执行职务（税收征收管理法第5条第3款）等。“这些规定由于立法语言过于概括，请求主体和被请求主体各自从自身利益考虑而作不同理解，从而造成这些立法在实践中无法起到应有的指导作用，应进一步将这些规定具体化，对供应关心的条件、手段等进行详细规定。” 18 行政机关原则上应各有所司，在其职权范围内独立行使其职

21、权、执行其职务，以共同达成国家行政目的，但是基于行政一体化的要求，必要时，赐予行政机关请求其他机关予以职务上关心的权利，课予行政机关之间在职务上相互关心的义务。如行政监察法第22条规定：“监察机关在办理行政违纪案件中，可以提请公安、审计、税务、海关、工商行政管理机关予以关心。”海关法第7条规定：“海关在执行公务受到抗拒时，可请求公安机关和人民武装警察部队供应职务关心。”在行政关心关系中，“关心主体与被关心主体均以各自独立的名义进行行为或以共同的名义实施共同行政行为，而且各自对自己的行为负责或共同对它们的共同行政行为负责。” 19据此，警察行政关心，是指非警察机关在执行行政职务时，遇有特定情形，

22、而依法请求与其无隶属关系的警察机关予以关心，警察机关不得任意拒绝。当然，依据相关法律，警察也会请求其他机关关心其执行行政事务。从行政法理论来推断，这些行为都是属于典型的公权力之间的互助，与私人和社会毫无干系。警察在执法工作中偶然请求公民、法人、组织的关心以实现执法目的，在行政关心理论的内涵确定无疑后，应当另谋他路，而行政关心理论恰逢其时。 （三）行政关心理论在辅警规范中的应用 我们姑且将临时响应警察命令、指示或授权的私人视为偶然性的行政关心人，这与经过合同签约而成为长期性的行政关心人本质并无区分，都是私人关心警察之公务行为，并且一般会有确定的酬劳和嘉奖。无论是偶然性还是长期性的行政关心，均“意

23、指私人作为行政机关行使公权力时的帮手，其并非如被授权人以自己的名义独立行使公权力，而是直接受行政机关的指挥命令从事活动，犹如行政机关的延长之手。” 20“行政助手系在行政机关指示下，关心该机关处理行政事务（包括公权利之行使），性质上为机关之关心人力。” 21行政关心人在中国的现实生活中大量存在，如交通协管员、税务机关聘用的协税员、城管部门聘用的城管员等，但是由于其公私不明，理论上始终未有明确定性和显著突破。 行政关心人产生的前提是合同的订立，行政主体为了实现行政管理的目的，从社会上聘请符合条件的相关人员，经双方当事人意思表示全都并订立合同，行政关心人依据合同的商定履行相关的职责、义务，行政主体

24、依据合同对行政关心人进行监督、管理。有时候虽然没有书面合同，但双方已经就主要事项达成合意并实际履行，照旧视为行政关心合同成立。其次，通常实践中的行政关心人不享有独立的行政执法权，由于行政关心人不具有行政主体资格，只能在行政机关的监督、指导下履行相应的职权。以税务机关聘用的协税员为例，国家税务总局在2000年7月6日发布的税务检查证管理暂行方法中第6条明确指出“各级税务机关聘用的从事税收工作的临时人员、协税员、助征员、代征员等不核发税务检查证。”2003年7月11日发布的关于加强农业税收征管机构和队伍建设的通知中也明确指出“对必需聘请协税员的，要制定严格的聘用标准，经过规定的聘用程序，并签订协议

25、。协议中要写明：协税员不得直接征收税款，如有违反，一经查明，立刻解聘。”最终，行政关心人的行为结果归属于所属的行政机关。 22行政关心人只在行政机关监督、指导下关心参与执法，其行为应被视为行政机关行为的延长，行为的结果也理应归属于所属的行政机关。 关于行政关心的契约性质当无异议，无论是临时性的关心抓捕、扣押，供应工具、信息，参与疏导、引导等警察行为，还是长期性的固定职业合同，均需要警察和辅警对从事的关心行为意思表示全都。但是武断认定行政关心人完全不具有独立的执法权，并不妥当。通常，辅警的关心行为的履行方式和限度有别于警察正式行为，但在一些不涉及到合法公民权益的事例中，尤其是紧急大事的处理中，辅

26、警应当被赐予更多的代理公权力，这一方面是基于法治国家的私人权利需求，也是作为警察关心公权力的需求。毕竟，辅警作为行政关心人，是由政府部门统一聘请或公安机关自行聘请并以合同的形式加以规范，关心公安机关履行各项职能的关心性力气，关心的分寸和尺度只有在具体事例中才会有精确清晰的推断。无论辅警是在公安机关和警察的监督、指导下进行确定的关心工作，还是特定情形下，独立和部分地参与执法，其行为结果都同样归属于公安机关。 四、相关规定的清理和规范 目前对辅警进行规范的绝大部分是内部文件和政策性规定，虽然在内容上基本属于宪法和立法法体系内的法律保留事项，但还是由于制定部门错综简洁，暴露出各自为政，职责不清等问题

27、。辅警规范的混乱必定会导致其关心执法时的尺度不均衡，严峻挑战构建公正文明的法治社会的进展目标。而在我国目前的立法体例下，并不乏针对辅警进行立法的空间，可以依据以下方式进行辅警法律法规的清理和制定。首先，国务院有权制定和发布行政法规，国务院各部、委员会有权制定和发布行政规章（部、委规章），因此，公安部可以依据需要制定辅警规章；其次，省、直辖市和省人民政府所在地的市、经济特区市和经国务院批准的较大的市的立法机构在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定辅警的地方性法规；最终，假如可能，在理念统一和现实接纳的状况下，借鉴英美法系对关心警察的法律规定，将辅警纳入到警察序列，启动修法程序，建议全

28、国人大修改人民警察法，规范关心警察的法律地位、职责和权限等。 （一）统筹立法：公安部制定辅警条例 由公安部负责制定辅警条例符合立法法的法律保留原则，公安部的部门立法可以最大程度的反映公安实践需求。该条例的制定可以参照人民警察法等法律，对辅警的性质、组织原则、行为规范、经费来源、责任义务、监督奖惩等做出概括的规定。这就要求该条例应当对各种辅警或者协管员进行统一概括规定，分散在公安部其他文件中的辅警规范必需符合该条例的要求，不得抵牾。 第一，明确性质和区分任务。“辅警是公安机关人民警察的关心力气，在人民警察的带领下执行服务群众、巡逻防范、关心社会管理、后勤服务等工作任务，纳入公安机关人民警察队伍统

29、一管理。辅警设置执勤巡逻、关心执法、内勤保障三种岗位。门卫、炊事员、保洁员不纳入辅警管理。” 23参考各国辅警的实践，同时结合各地的实际需求，可以尝试对辅警岗位和任务作关心勤务类和关心执法类的区分。关心勤务类辅警，意指处理公共事务后勤工作的人员，其工作直接对警察负责，不影响相对人的具体权利义务，主要在市、县（区）公安机关直属部门、基层公安科、所、队、室从事办公室文字处理工作、窗口接待服务工作、公安机关担当的社会工作、电子监控视频的分析和研判工作等。关心执法类辅警，意指参与公安机关或警察的执法工作，其关心行为可能影响相对人或者不特定人员的权利义务，对于公共利益亦有实在的影响，主要在市、县（区）公

30、安机关直属部门、基层公安科、所、队、室协作公安机关和民警从事治安巡逻、守卡堵截、处置突发大事、调解治安纠纷、平安保卫等工作，或从事交通管理、外来人口管理、消防平安管理、特种行业管理等工作。 其次，具体分类和设置权限。关心勤务类和关心执法类不同，基本不会直接影响相对人的权利义务以及公共利益，因此规范的重点在关心执法类辅警身上。公安部的统筹立法应当明确规范不同类别的辅警执法权限，尤其应当示范性地规定治安巡防辅警和交通协管辅警的权限。治安巡防辅警关心公安民警履行下列职责：“开展治安巡逻和平安防范宣扬教育，关心维护社会治安秩序和交通管理秩序；关心开展治安检查；关心维持大型活动现场秩序；关心盘查、堵控有

31、违法犯罪嫌疑的人员和物品。治安关心人员在岗时，可以履行下列职责：爱惜案件（事故）现场；向公安机关报告发觉的违法犯罪活动；将现场抓获的违法犯罪嫌疑人扭送到公安机关；参加抢险救灾；关怀群众排忧解难；公安机关依据实际状况布置的其他非执法性工作任务。治安关心人员不得进入重要的涉密岗位、行政执法和刑事司法岗位、刑事技术等岗位，严禁从事执法以及其他法律、法规、规章规定必需由人民警察担当的工作”。 24交通协管辅警“可以在交通警察指导下担当以下工作：维护道路交通秩序，劝阻违法行为；维护交通事故现场秩序，爱惜事故现场，抢救受伤人员；进行交通平安宣扬；准时报告道路上的交通、治安状况和其他重要状况。交通协管员不得

32、从事其他执法行为，不得对违法行为人作出行政惩处或者行政强制措施准备”。 25 与警察执法所面临的主要困惑一样，由于缺乏可操作性的辅警关心行为的依据和分寸，再加上本身的学问储备和训练水平有限，辅警的关心执法布满挑战。“职权法定”是行政主体获得行政职权的基本原则。行政主体有没有对某项事务进行管理的行政职权，关键要看该行政主体有没有法律法规授权依据。以警察法第8条为例，警察对违反治安管理的人可以接受强制措施。但是当辅警在此情境下关心公安机关维持辖区治安管理工作时，在没有法律授权的状况下，假如单独对涉嫌违法行为人实行了行政强制措施，将其带离现场，即属于因没有职权依据而主体违法的情形。从实践来看，辅警明

33、显不能剥离其作为人的主观能动性，类比为警察的执法工具，而应当在区分高权性警察权和低权性警察权、强制性警察权和任意性私权利等的基础上，遵循合法、合理、精确、灵敏等原则发挥其实际效能。辅警关心执法同样面临怎么去把握自由裁量权的具体尺度，在诸种情形下辅警的职责如何具体行使等照旧模糊，这实际上不仅涉及到辅警行为的基本定性、自由裁量权的法理基础和应用规范，也涉及到辅警行为的理想分类和具体开放。 （二）区分立法地方制定辅警条例 在现有制度下，由于公安部不能解决辅警的人员编制和经费来源，这使得辅警条例的法律规范必需进一步做出保留，具体的规范和操作则通过地方立法的方式予以有效解决，在某种意义上，辅警条例类似于

34、美国联邦的模范法典，成为地方立法的主要参考。有立法权限的地方应当依据社会管理需要制定地方辅警条例，一般状况下，省级立法机关制定的条例与辅警条例基本原则和体例保持全都，在公安部辅警条例允许的概括授权范围内，省级地方立法机关可以结合地方特色予以具体化。在立法法等上位法的规定中，我国地方立法主体还包括省会城市和国务院批准的较大市，它们可以在省级辅警条例的权限范围内予以适当调整。已经制定省级政府规章的地方，可以通过人大立法将规章升格为法规的形式，从而解决长期以来辅警法律地位空白或者模糊的问题，正式确定辅警的定位和性质。 第一，区分立法的关键是辅警的人事编制和经费。通常，应当依据地方的户籍人口和暂住人口

35、、经济水平、社会治安状况等科学规划，客观确定辅警的管理流程、人员数量和经费标准等，地方立法可以因地制宜制定合适的规范。“编外人员主要是乡镇街道外聘的协管员和临时工（离退休人员不计算在内）。协管员和临时工的主要区分是乡镇街道需要为协管员缴纳养老、医疗和失业保险。” 26但由于辅警维护的是公共利益，各省均努力将其纳人到更有保障的法治化轨道。如贵州省乡（镇）道路交通平安协管员管理方法规定，“乡（镇）人民政府要依据本乡（镇）具体状况聘请1-2名专职道路交通平安协管员，协管员由乡（镇）政府管理，公安局派出所和交通管理部门负责业务指导。”甘肃省也“将交通协管员纳人公益性岗位安置方案，依据各地警力配置等因素

36、，核定协管人员定额，由公安、人力资源和社会保障部门制定全省统一的交通协管员队伍管理方法，规范协管人员的招录、辞退、使用管理和经费保障。” 27 其次，区分立法必需防止地方利益的非理性以及任意性。地方必需严格遵循立法的基本原则，即便是公安机关内部制定的文件，也不得违反上位法。安徽省滁州市在其政府文件中提出，各区县应依据安徽省公安机关社会治安关心人员管理规定（暂行），依据、实事求是、区分对待、分类清理、务求实效”的原则，连续在全市范围内对现有社会治安关心人员进行进一步清理整顿，“将公安机关直接使用管理的协管员、辅警等治安员统一纳人各市、县保安公司管理，身份置换成保安，以进一步规范公安机关执法行为和

37、协管员、关心人员行为，推动公安队伍正规化、制度化建设”。 28这种方式模糊了辅警和保安的界限，由于保安在性质上是完全不同于辅警的治安力气，保安制度的独立运行对于社会管理创新是一种特殊好的机制，而将辅警潜伏进保安队伍，名为保安，实为辅警，很可能使公安机关对平安和秩序的社会管理趋于一元化。不仅没有推动公安队伍的正规化、制度化建设，相反，由于辅警藏身于保安队伍之中，警察和保安的关系，由此前的间接指导变成了直接管理，警察任务被扩大、警察权限则被稀释。对于没有立法权限的地方，必需严格依照地方性法规或者政府规章（未升格前），不得予以扩大或者限制解释。如甘肃省金昌市在制定交通协管员规定时，明确“依据警力配置

38、等因素，核定协管人员数额”的状况下，提出“适当增加协管人员定额，有效缓解交通管理警力不足的问题”， 29就超越了上位法规定的权限。区分立法的关键不在于地方的经济、人口基础和人事支配的惯例，而是地方平安和秩序的现实需求，这样，地区的文明程度、历年的发案数目和群众的平安指数等将成为核心评价标准，以此可以相对合理的确定地方辅警总量，也可以确定辅警具体任务和工作权限。 第2篇：辅警辅警/平安/规范/行政关心/立法 内容提要: 辅警是具有中国特色的平安治理力气，在社会治安综合治理中具有基础性的作用。对公安机关而言，辅警起到了重要的补充和替代作用。警察主要从事实质性和高权性的执法工作，而由辅警从事简洁事务

39、性和机械程序性的工作，实现有限警力资源的优化配置。然而，由于缺乏法律的明确规定，公众对辅警主体合法性的质疑始终在持续，辅警的法治化之路势在必行。该路径应当在遵循法律保留原则的前提下，应用行政关心理论，建构辅警合法性基础。辅警的主体立法可以通过公安部的部门统筹立法、地方区分立法的两种具体方案开放，在清理文件的同时规范立法。 随着改革开放的不断深化，人口等生产要素流淌性更加普遍化，阶层分化导致不同利益群体之间的冲突愈发显现，违法和犯罪严峻冲击着正常社会秩序，平安不再是触手可及的公共品，而是需要在精致设计和严峻执行下的铺张品。警力不足既是现有平安和秩序不尽如人意的借口，也是警察寻求更多关注、更多宽容

40、，进而谋求制度变革的源动力。应对警力不足的最佳方式当然是无增长改善，1苏州的警务创新在很多具体做法上与之契合， 2但是，无增长改善在大部分时候不具有普遍应用的效果，在制造力短期内提高有限的状况下，有效应对警力不足的方式就是增加警力。更多的警察需要同比例的扩大财政支出，这与政府机构改革的基本原则背道而驰，也不符合有限政府和服务政府的理念。同时，一个不断膨胀的警察机关既可能制造出更好的平安和秩序格局，也可能成为自由和效率等更高位阶价值的破坏者。因此，长期以来，警察机关实行招募治安联防队员、辅警等称谓不同但内涵全都的警察关心力气予以应对。由于缺乏相关法律规定，在行政法主体理论匮乏的状况下，警察关心力

41、气的合法化解释显得捉襟见肘，只做不说、只看效果不看授权，成为警察关心力气的基本生存样态。 一、定位依据：基于公民平安和公共平安的治理思路 警察权力来源的依据在于实现法的平安和秩序价值，与此同时，平安和秩序也是人类不同主体共同捍卫的价值，在实现平安和秩序的目的过程中，警察从来都不是唯一的选择。对于私法主体的平安和秩序而言，个人、法人、其他组织必需首先担当起自我爱惜的职责，警察只有在其自身力有所不及的状况下才担当责任；而在公共领域，完全开放或者半开放的时空内部，警察是第一责任主体，对于公共平安和公共秩序负有义不容辞的义务。警察权行使不仅来源于警察法的直接授权，也来源于其他行政法或者公法的间接授权，

42、在城市综合执法中警察往往担当强制力保留的角色，通过行政关心的方式实现城市管理中综合执法的整体目的。当警察、社会中间层、私人等不同主体同时拥有对平安和秩序的诉求时，各自所占据的位阶、比例、原则、方式、手段等即成为法治国家的基本规范，警察起着重要的示范和引导效能，这也是治安联防、辅警、保安、私家侦探等主体存在的合法性依据。警察关心力气来源于人民群众，基本任务是关心警察预防和把握违法犯罪，并慢慢成为国家和民间通力协作的典范，从国家到地方均受到普遍重视。不过在国家强化其把握社会的功能后，协作慢慢变成领导与组织，警察关心力气基本丢失其自治性，通过国家和地方性文件对治安联防和辅警的相关规定，我们可以清晰的

43、看到这一进展脉络。 （一）辅警前身治安联防与社会治安综合治理的软法规范 为了应对严峻的社会治安问题，1991年全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的准备第5条指出，“加强社会治安综合治理，必需发动和依靠宽阔人民群众。各级人民政府应当动员和组织城镇居民和农村村民以及机关、团体、企业、事业单位的职工、同学，建立群众性自防自治的治安保卫组织，开展各种形式的治安防范活动和警民联防活动。”治安联防属于群防群治机制的组成部分，在组织领导上凸显公安机关的主导性，在经费来源上强调“群防群治队伍可以是义务的，也可以是有偿服务的。对有偿服务的，除地方财政适当拨款外，经当地人民政府按规定审批后，可以由

44、企事业单位和居民适当集一点资，出一点人，用于维护本单位或本地区的社会治安。” 3治安联防队员的选拔，应“充分发挥党员、团员、治保乐观分子和离退休干部职工在维护社会治安方面的作用，关心特地机关维护社会治安”。 4这充分说明治安联防队员应当从政治觉悟和道德素养上具有更高水准的群体里选拔，尤其强调对公共利益的坚决捍卫和自觉履行义务的神圣使命感。这一点在建立专职和义务消防力气上亦有体现，“到2010年，每个城镇社区、农村村庄建立一支群众义务消防队或者治安、消防合一的治安联防消防队。提倡建立民间志愿消防队，乐观进展消防保安力气。” 5 （二）辅警渐进：治安联防与社区警务战略的一体化 随着城市化进程的加快

45、，社区改造与重建成为各方关注的焦点，社区警务战略也在不断推动，治安联防成为人防、物防、技防相结合的社区防范机制和防控网络的主要组成部分。具体工作目标和方法则是“依托社区居委会等基层组织，挖掘和利用社区资源，加强群防群治队伍建设。组织开展以社区保安、联防队员为主体，专职和义务相结合的巡逻守望、看楼护院等活动”。 6农村的社会治安综合治理也在借鉴社区警务的基本理念，同样强调平安防范的立体化和网格化，“逐步建立以驻村民警为主导，以群防群治队伍为补充，人防、物防、技防相结合的平安防范机制和防控网络。要依托社区资源，组织开展以社区保安、联防队员为主体，专职人员和义务志愿者相结合的邻里守望、看楼护院、看村

46、护家等活动。” 7治安联防的工作目标明显不同于封闭式空间内部的平安和价值追求，由于“城市社区物业管理公司要发挥关心维护居民住宅区治安秩序的乐观作用。保安服务公司要进一步加强规范管理，逐步推动保安服务专业化”。 8小区的物业管理和保安服务公司主要靠市场化机制运作，其服务对象是特定的，工作目标指向的则是封闭的时空，不具有公共性、开放性，这一点全然不同于警察及警察主导的治安联防，他们的存在和使命是以公共平安和公共秩序为目标。 二、辅警主体定位的法治化路径 依法行政是现代法治国家所奉行的基本准则。在国家权力中，警察权力横跨行政和刑事领域，最具广泛性、主动性、强制性和自由裁量性，与一般民众联系最为紧密，

47、必需成为法律监督的重点。警察权的行使的前提是警察执法主体资格的界定，无论是行政执法还是刑事执法，均需要通过制定并完善警察组织法，规范警察主体的设置、编制、职权、职责，并对各警察主体的法定职权作明确划分和界定。人民警察法和人民警察组织条例等法律法规对警察主体及警察权力做了基本规范。基于依法行政的压力，治安联防队员在实践中面临的诸多问题迫使公安机关调整思路；各地均在探究如何更加规范地运用警察关心力气，很多地方开头接受辅警这一源自于英美法系的概念改造和规范治安联防队伍。 （一）怀疑、两难、否定：精确定位的必要性 警察关心力气，长期以来并没有明确的成文法规定，似乎也不需要法律的明确规定，针对治安联防比

48、较书生气的反问是：为什么要对群防群治的民间力气进行规制呢？如同私人权利，只要法律没有禁止性的规定，其边界就不受限制。公安部和各地方公安机关也只能以内部文件的形式概括描述警察关心力气的主体及职责任务，“治安联防队是群众性的治安防范组织，是关心公安机关预防和打击违法犯罪活动，维护社会治安秩序的重要力气。” 9实质性问题则是：治安联防队真的是群众性的自治组织吗？从公安部文件已经可以看出，治安联防队可能依据警察的要求参与到反扒窃等侦查任务中，甚至于在一段时期内，治安联防队员可以像警察一样行使警察权，冒充正在执行公务的人民警察，以抓卖淫嫖娼、赌博等违法行为为名，非法占有他人财物。 最高人民法院的司法解释强调，违法者冒充警察和冒充治安联防队员的行为之间具有本质区分，“行为人冒充正在执行公务的人民警察抓赌、抓嫖，没收赌资或者罚款的行为，构成犯罪的，以招摇撞骗罪从重惩处。行为人冒充治安联防队员抓赌、抓嫖、没收赌资或者罚款的行为，构成犯罪的，以敲诈勒索罪定罪惩处。” 10但是毫无疑问，治安联防队员的关心警察功能其实被大大拓宽，在违法犯罪猖獗肆虐时期，治安联防队员享有警察权，不仅得到了