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1、第一章导论51.1复习笔记5I. 2课后习题详解9第二堂公共事业管理的主体152.1复习笙记152.2课后习题详解19第三童中国的非政府公共组织293.1夏习笔记293.2课后习题详解35第四章科技管理464.1夏习笔记464.2课后习题详解50第五章教育管理585.1复习笔记585.2课后习题详解62第六章文化管理716. 1复习笔记716.2课后习题洋解76第七章卫生事业管理847. 1复习笔记847.2课后习题详解89第八章体育管理968. 1复习笔记968.2课后习题详解102第九章公共事业曾理决策1089. 1复习落记-1089.2课后习题详解114第十章中国公共事业管理的法律制度1

2、2410.1夏习笔记12410.2课后习题详解130第十一章公共事业管理的方法和技术136II. 1复习笔记13611.2课后习题详解142第十二章推进中国公共事业管理现代化进程14912.1复习筮记14912.2课后习题详解154第一章导论1.1复习笔记一. 公共事业管理的客体1. 公共事业的含义（1）公共物品的概念公共物品是具有消费的非排他性和隹竞争性以及效用不可分割性特征的物品.非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对共他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。私人物品是相对于公共物品而言的，是具有消费的排他性和竞争性的物品。公共物品在存在形态和作用方面有

3、三个重要的特点： 公共物品一般包括有形物品、无形物品，还有公共服务： 公共物品中有许多规模巨大，投资收回缓慢.其至难以收回： 公共物品可能不是最终消费品，而只是中间必滞品.（2）公共物品的分类 以消费上的非排他性和非竞争性的具体表现形式为依据,可以将公共物品划分为纯公共物品和准公共物品a. 消费上的非竞争性和非排他性并不完全的公共物品称为准公共物品；b. 消费上完全具有非竞争性和非排他性的物品则被称为纯公共物品. 以公共物品的受益范lil为依据.可以将公共物品划分为全国性的公共物M和地方性的公共物品.（3）公共事业及其特点 含义公共小业姑指以满足社会公共需要为基本目标、直接为社会经济的发展和人

4、民生活的提高创造条件或提供报务、不以营利为目的的社会活动，其领域包括教、科、文、卫、体等. 特点a. 公共性指公共业业是为r满足社会共同需要的产品和服务：b. 公益性指公共事业的目的是满足社会的需要，在社会效益和经济效益之间更强调社会效益：c. 非营利性.指公共事业从不以营利为目的：d. 服务性.指公共劣业姑向社会提供的服务和劳务.般不共有实物形态，而且生产的过程与消费的过程往往是同步的。2. 公共组织（1）公共组织的主要类型按照公共组织的权力来源、基本职责的不同，可以将公共组织划分为政府（狭义）、桃业爪位、社会团体和民办非企业单位四种类型。 狭义的政府，足最E要的公共组织.经济和社会管理建政

5、府的基本职能，政府的行政权力来自选民的授权，其最大的特点就是具有强制力. 事业单位，是中国特有的公共组织。事业单位具有公共性，除行政授权部门外，一般不具有强制力。 社会团体，是公共组织中的一种类型，它是社会成员自发组成的、为公众服务或成员互助的组织形式社会团体从产生方式、性质、职能到活动方式上都有自己突出的特点. 民办非企业单位.是中国特有的概念。民办II企业单位在组织性质、活动方式等方面与社会团体有许多共性，也是社会H我服务的一种组织形式.（2非政府公共组织的特征 II政府性，指在组织隶侦关系上与政府完全分离.独立于政府.也没有政府组织所的强制力。 公益性.指组织目标和活动内容是实现社会的共

6、同利益，所提供的公共服务有益于社会的发展和进步. 非营利性。指设置的初衷不压为了获取利润： 组织性.指组织的设祖或成立以及活动有法律依据。（3）公共组织提供公共物品的必然性公共物品消费上的非竞争性和彬排他性或者不完全的非排他性和非竞争性的特征.使得对公共物品的消费进行收费足不可能的，因而私人提供者就没有提供这种物品的枳极性：供给公共物品的任务落到公共组织的身上 公共组织的公益性和非营利性使得它可以解决私人部门所无法解决的成本得不到弥补的难题： 政府可以通过向社会成员征税，确保一些纯公共物品的供给成本得到补偿； 政府可以通过制定和实行一些经济政策、法律法规，引导其他公共组织增加对公共物品的供给，

7、或者提高公共物品供给的效率.3.公共事业管理的内油（1）公共事业管理的定义公共事业管理，即政府对公共组织的规范和发展.及以满足社会公共需要为基本目标、直接为社会经济的发展和人民生活的提高创造条件或提供服务、不以营利为目的的各种社会活动，所进行的规划、组织、协调和控制的活动（2）公共事业管理的双讹内容公共小业管理的双匝内容是指管理客体既包括公共事业，也包括管理主体中的小政府公共组织自身.二、公共事业管理与其他管理的区别1. 管理的一般理论（1）管理的定义几种代表性观点： 过程派”：认为管理是一个过程，其代表人物法约尔认为管理是由计划、组织、指挥、协调及控制等职能为要素组成的活动过程： “决策派”

8、：认为管理就是决策.西蒙足其代&人物： “目标派”:认为管理是设计和维持种环境，是集体的人们能够有效地完成目标的过程，孔茨是其代表人物.本书定义：管理是为了实现组织的特定目标.科学合理地Hi!此各种资源、协调各种关系的活动过程.这个定义至少包含了几方面的内容：a.管理一般是针对组织而言的：b管理的目的是为了实现组织在特定时期、特定环境卜的预期目标：c. 管理的本质足对资源进行配置和协调：d管理的中心是人，是管理者和被管理者：e. 管理的活动是管理职能的行使.随着科技的发展.管理职能的行使方式将越来越丰富.（2）管理的基本职能 计划计划职能是各级管理的首要职能，是其他管理职能的基础。计坳是为了实

9、现决策所预先确定的目标.预先进行的行动安排。计划的目的是经济、合理地使用组织资源。计划需要解决组织的I标何题，还要解决组织实现目标的方式问题.传统的计划以定性计划方法为主，现代的计划方法将定性和定址相结合. 组织组织职能的目的是实现目标，是又一项垂要的管理职能C组织的主要内容就是建B管理系统和被管理系统.在这个过程中需要对有形的资源进行科学、合理的配置.也要对各种无形的资源进行有效的配？L 领导领导职能是管理中最经常运用的职能。从行为结果看，领导与管理是有区别的，管理一般注重控制、协调和当前状况，领导立足于主动、创新和鼓终目标的实现v领导影响他人的方式主要是带领、指挥或引导、激励。领导职能实现

10、的前提是：有追随者，有职位或专长或人格赋卜的影响力，有明确的目标 制控制职能是对管理过程进行调”的职能，保证静态的计划与实际动态的作业检定结合。控制的主要内容般包括制定行为和行为结果的衡/标准、纠正偏差.最主要的控制方法是经费控制、过程控制和人员控制等。在行使控制职能中最关键也是爆困难的是适度分权和授权，要把握分权和授权的度。（3）管理的要素 管理主体管理主体是指从事管理活动的人员.分为高层管理者、中层管理者和基层管理札席层管理者主要负责制定目标、分解目标并分配任务，同时也担当若监督控制的角色：中层管理者和基层管理者既是管理E体，又是管理客体 管理客体管理客体是指管理活动所作用的对象.也就是管

11、理的对一般说来，管理客体包括了组织可以动用的所有有形和无形的资源。 管理目标管理目标是组织为自己确定的、在特定时间范也内利用各种可利用的资源要求取得的成效.管理目标既包括短期的、可量化的具体目标，也包括涉及组织长期发展规划的、不可量化的战略目标。目标管理己经成为一种被广泛采用的、有效的管理方法。管理目标与目标管理联系紧密.却不足个概念。 管理职能管理职能是指管理作为一个过程，管理者在其中发挥的重要作用，包括了讣划职能、组织职能、领导职能和控制职能.四项基本职能相厄依赖、相互补充. 管理方法管理方法包括了三个层次：哲学意义上的方法、宏观领域上的方法、具体操作层面的方法。（4）管理学的分类 按管理

12、领域的不同划分：经济管理、工商管理、社会管理.旅游管理、教育管理、体育管理等。 按管理主体的不同划分：企业管理、政府管理、非政府组织管理等。 按管理方式的不同划分：I标管理、过程管理、标杆管理、绩效管理、战略管理、质量管理等。2. 公共事业管理区别于企业管理（1）管理目标不同企业管理以实现利润斌大化为根本宗旨，旦目标相对他一，而公共组织的非营利性决定了其管理目标的名元性和多中性，需要兼顾政治、经济、社会等多个方面的目标，还需要兼顾中央、地方、部门等不同层级的目标.（2）管理权力的来源不同企业曾理的权力来源于生产资料的所彳了权，而公共事业管理主体的管理权力则实质是公共权力.（3）管理手段不同企业

13、管理以貌化手段为主，而公共管理过程中更多地需要运用法律的、规制的、政策的手段。（4）管理结果的衡fit标准不同企业生存的市场竞争环境和自身的营利性.决定了其管理目标总站围绕经济效益设定,所以，企业总是可以根据竞争的街要，从内部或外部找到提高管理绩效的参照系，确定绩效管理的标准数值，公共事业管理的标准往往不容易确定.一方面，公共组织的垄断性使管理标准难以确定.另一方而，公共组织的工作弹性使管理标准难以确定.3. 公共事业管理区别于行政管理（1）管理主体不同行政管理的主体足政府机关，而公共事业管理的主体是政府、用业单位、社团、民办非企业单位等公共组织。行政管理R有决策职能.公共状业管理则主要姑执行

14、和服务。（2）管理对象不同行政管理的客体包括了所有的国家事务和社会事务，包括政治、经济、文化和社会事务。公共事业管理的对象主要是社会卜务以及一部分经济事务，主要涉及科学、教育、文化、卫生、体育及基础设施等方面的社会事务所以,公共事业管理的管理范困远远小F行政管理的管理范围.（3）管理方法不同行政管理成主要的管理方式是行政方式和法律方式，这些方式都姑其有强制力的，而旦是以命令和服从为基本特征的。公共事业管理则是以国家相关的政策和法律为依据.在运用行政的、法律的、经济的传统管理方法的同时，更多地使用社会化的方法.（4）管理主体的财政地位不同行政管理各部门以及作为行政系统和郭业系统的一部分的邪业爪位

15、，经费依赖于国家财政。而公共弈业管理上体中的非政府组织，任经济上实行独立核耸、自收自支、自负盈亏，它们也通过有偿服务的收费维持其正常近转.在经济具宥相对的独宅性三、公共事业管理的研究意义和方法I. 研究公共事业管理的意义（1）有利于整体提高人民的生活质fit公共事业是关系人民生活质届的小业，研究公共小业管理，就是要通过建立有效的公共小业管理体削,通过健全相关的法律法规，充分利用公共资源，充分发挥各种公共组织的作用，促进社会公共物品和公共服务的供给，从而整体提高人民的生活质量.（2）有助于促进现代公共“业管理体制的形成我国政府IE在从以经济职能为中心转变为经济和社会职能并重.其币点是实现公共服务

16、的多元化、社会化和市场化.要提高公共事业管理的效率,建立现代的、科学的公共事业管理体制是重点。而研究公共事业管理，就有助于促进现代公共事业管理体制的形成。（3）有利于推进政府管理体制改革建立现代公共事业管理体制本身就是政府管理体制改革的组成部分。 研究公共事业管理，有利于羽新界定政府和非政府组织在公共事务这领域的角色和职能，把政府从直接办业业的局面中解脱出来，真正实现政供分开，从而真正实现政府从全能政府到有限政府、从管理到治理的转变. 研咒公共事业管理，也有利于减轻公共事业管理对政府财政的依赖性。（4）有利于促进社会的整体协调发展经济建设的发展程度决定社会公共小业的发展程度，同时公共邪业的发展

17、也会推动经济建设的发展。所以，对公共邪业管理的研究有助于促进经济社会的协调发展。（5）有利于促进国家与社会互动关系的形成研究公共小业管理是为了促进公共少业管理的多元化、民主化，公共申业管理的未来趋势是.政府为公共邪业发展提供制度、规范和部分经济支持，备公共管理主体建立相对独立的经济核算制度和管理机构，通过政府与非政府公共组织在不同领域的合作和协调，共同促进我国公共少业的发展.2. 公共事业管理的研究方法（1）案例分析法案例分析法是指通过对定时期内某一领域发生的情形或小件进行客观的描述，发掘事件本质，总结经验教训.以期对该领域内的理论和实践产生一定指导作用的研究方法。（2）比较分析法比较分析法是

18、指通过对不同邪物或者同事物的不同发展阶段进行比较，找出其中的共同点、本质或者足规律性的东西的研究方法。（3）试验分析法试验分析法是指根据客观现实，通过模拟试验，将研究涉及的各种因素、发展过程在小范国内呈现出来，探寻现实世界中的各种有用的数据及面貌的研究方法.（4）实践抽象法实践抽象法是对实践和行为中所形成的较为定型化的操作方式和思考方式进行分析，并加以总结、概括和抽象.形成新的公共邪业管理理论的方法.实践抽象法的本质站：从实践中来，再回到实践中去。（5）实体分析法实体分析法就是在进行研究时，将管理的主体作为实体来看待，分析它们存在和发展的前提条件及其与环境的关系，从而获得些相关条件和规徘等认识

19、的研究方法.1.2课后习网详解一、思考题1. 什么是公共串务？答：（1）含义公共事务是指以满足社会公共需要为基本目标、直接为社会经济的发展和人民生活的提高创造条件或提供服务、不以营利为目的的社会活动，如教育、科技、文化、卫生、体育、环保、基础设施等.（2）公共事务的特点 公共性。公共事务是为了满足社会共同需要的产品和服务，不是社会的个别成员或特权成员所专有的： 公益性.公共非务的目的是满足社会的需要，在社会效益和经济效益之间更强调社会效益： 非营利性。公共事务从不以营利为目的,需要的资金都由国家财政安排,社会成员无偿或象征性支付费用接受公共业务服务： 服务性.公共事务是向社会提供的服务和劳务，

20、它们一般不具有实物形态，而旦生产的过程与消费的过程往往足同步的.2. 准公共物品有什么特征？答：准公共物品是指在消费上不完全具有非竞争性和非排他性的公共物品，其特征就是消费上的非竞争性和非排他性并不完全。（1）非竞争性，即增加一个消斑者，并不需要减少任何其他消费者对这种产品的消费；推它性，即只有对商品支付了价格的人才能消费该商品。（2）非排他性，即使用者不能被排除在对该物品的消费之外.在现实生活中，存在若大fit的消费上的非竞争性或非排他性并不完全的公共物品有的公共物M虽然在消费上具有非竞争性，但却可能是排他的，比如公路、公园.另有一些公共物品虽然在消费上具有非排他性，但却可能共有定的竞争性.

21、比如教育、医疗.3. 怎么理解公共申业管理的内涵？答：(1)公共邪业管理足指政府对公共组织的规范和发展，及以满足社会公共需要为基本标、接为社会经济的发展和人民生活的提高创造条件或提供眼务、不以营利为目的的各种社会活动，所进行的规划、组织、协调和控制的活动。(2)公共事业管理具有双页内容，即管理客体既包括公共邪业，也包括管理主体中的非政府公共组织白电 由于公共邪业都是不能由市场自动提供的公共物M和公共服务，所以公共组织在提供时就需要进行宏观的规划和组织，政府在必要时还要使用行政权力. 由于公共组织具有多样性，所有的公共弟业管理主体臼身也是管理对象n在公共组织中，政府是起主导作用的.同时也是唯-可

22、以管理其他公共组织的组织.4. 公共事业管理有什么特点？答：公共事业管理的特点主要通过与企业管理和行政管理的区别体现出来：(1) 公共事业管理区别于企业管理 管理目标不同企业作为提供私人物品的组织，以实现利润最大化为管理的根本宗旨，企业管理的各项具体目标都是困绕实现利润龈大化这个总目标展开的.公共组织的非营利性决定J其管理目标的多元性和多重性,企业将追求社会效益作为追求经济效益的手段，公共业业管理也会追求经济效益，但它任何时候都必须将追求社会效益放在首位.追求经济效益也是为J向纳税人或组织成员负责，以实现社会效益. 管理权力的来源不同企业管理的权力来源于生产资料的所有权，企业的经营管理权最终还

23、是团于企业生产资料的所有者。公共申业管理主体的管理权力则实质是公共权力.政府作为公共申业管理最币要的主体，其管理权力就是公共权力.邪业单位的管理权力实质与政府样，也是公共权力，因为事业单位的人、财、物也都是山政府提供的. 管理手段不同对企业而言，管理内容多数是可以fit化的，即便是顾客满意度这样的定性指标也可以用量化方式处理但是，公共申业管理内容却多数具有非竞争性.或者共有不完全的竞争性，基至公共组织就姑凭借对公共权力定程度的垄断来提供公共物品和公共I快务的.所以.竞争晾则也好.奖优罚劣也好,不是总能有效的.在公共管理过程中更多地需要运用法律的、ae制的、政策的手段。 管理结果的衡觉标准不同企

24、业生存的市场竞争环境和自4的菅利性，决定了其管理目标总是围绕经济效益设定,即便是垄断性企业，其垄断程度也远低于政府的垄断行为所以，企业怠是可以根据竞争的需要，从内部或外部找到提高管理绩效的参照系.确定绩效管理的标准数值。公共将业管理的标准往往不容易确定方面，公共组织的垄断性使管理标准难以确定.公共组织的生存环境是法律规定的，所以是绝对安全、秘定的.而旦是缺乏竞争的,所以也不容易制定出严格、科学的管理政策，公共组织的工作弹性也使管理标准难以确定.(2) 公共事业管理区则于行政管理管理主体不同行政管理是指国家行政机关为实现社会公共利益而对国家政务与社会公共事务进行的管理.其主体是政府机关.而公共事

25、业管理的主体建政府、状业单位、社团、民办非企业单位等公共组织。行政管理JI有决策职能，公共邪业管理则主要是执行和服务.而旦.Hi若社会的发展和政府职能转变的推进.IE政府组织在公共事业管理主体中所占部分将逐步扩大，非政府组织在公共事业管理中的作用也将越来越垂要.管理对象不同行政管理的客体包括了所有的国家邪务和社会事务，包括政治、经济、文化和社会小家公共事业管理的对象主要是社会加务以及一部分经济少务.主要涉及科学、教育、文化、卫生、体育及基础设施等方而的社会小务.所以.公共半业管理的管理范围远远小于行政管理的管理范困。 管理方法不同行政管理最主要的管理方式是行政方式和法律方式，这些方式都站具有强

26、制力的，而旦足以命令和服从为基木特征的。公共事业管理则是以国家相关的政策和法律为依据，在运用行政的、法律的、经济的传统管理方法的同时,更多地使用社会化的方法，西方新公共管理运动表明，对公共事务的管理更多地运用合同外包、特许经营、补助、正琳等社会化方式.可以打破公共组织.尤其是政府的垄断，从而极大地提高公共物品供给和公共服务的绩效，漪足公众的需求. 管理主体的财政地位不同行政管理各部门以及作为行政系统和邪业系统的一部分的小业单位，经费依赖于国家财政。而公共邪业管理主体中的非政府组织在经济上实行独立核算、n收自支、自负盈亏.它们也通过有偿服务的收费维持咒正常运转.在经济具有相对的独立性.二、案例分

27、析案例一1. 义务教育为什么在中国没有能够完全实行？答：义务教育在中国没有能够完全实行的原因在于：（1）义务教育体制不合理1985年中共中央关于教育体制改革的决定中明确提出“把发展基础教育的贵任交给地方”，中小学教育实行“地方负责，分级管理”.义务教有的重担由多镇和县级政府承担.这种重心下移的做法使得基层负担过血.而中央却“甩”了包袱，没真正承担起义务教育的责任。（2）基层政府财力无法承担义务教育.1994年“分税制”改革完成后.财权上移.县乡政府财源剧减.深陷教f经费不足的困境。弱小的乡镇财政无法满足农村义务教育的需求，政府向农民征收教仃费成为常态。（3）各种原因使农民负担过世，述背义务教有

28、的初衷。由县乡财力不足，必须糕征收教育邪业附加费和收取杂费来维持义务教育的发展,这样使得农民成J义务教育的主要承担主体，显然违背J义务教育“义务”这一本质属性。2. 如果不实行分税制是不是就可以避免义务教育成为“义务教育”？为什么？答:1994年的分税制改革,改变了中央和地方的财政收入分配格局，极大地削弱J地方财力，使得义务教ff有名无实但是不实行分税制并不定就可以避免义务教育成为“义务教伊.从本案例可以看出，在1994年实行分税制之前，中小学教再实行“地方负责，分级管理”.60%到80%的中小学都在农村.义务教育的匝担由多钮和县级政府承担但由于其乡政府财力嗷乏，当时的义务教自不能实现真正的免

29、费，学生需要缴纳学杂费，补贴部分义务教育费用。不能真正免费,义务教育以免费为基础的强迫性特征也就成了象征性的规定3. 中国义务教育回归它的免费本意途径何在？答：中国义务教ff回归它的免费本意可从这几方面入手：（1）加大对义务教育的投入力度，明确中央政府的投资责任，使投资重心上移，建立健全义务与教育的转移支付制度。（2）大力发展地方经济，尤其是发展农村地区经济，为义务教育提供充足的财政支持.（3）加大对径困地区的教育扶持,缩小义务教育的城乡差距.实现义务教育公平化.（4）增强激励，吸引优秀师资到基层工作，解决基层地方师资不足问联,为义务教育提供充裕的师资保障.（5）国家财力是实现农村义务教育的基

30、础。教育活动的开展要消耗大量的人力、物力、财力，一国义务教育的实现一定要以国家经济实力为基础（6）国家政策足实现农村义务教有的保障。制度化的教育活动多数是国家行为，义务教育更站国家严格控制下的特定教育活动。国家政策对义务教育发展具有决定性影响。因此，应为义务教有的发展提供政策优惠与扶持。案例二1. 行业协会有没有权力罢免集体企业的厂长？为什么？答:（1）行业协会没有权力罢免集体企业的厂长.（2）原因 行业协会是指从小某行业的管理、协调或服务的社会团体.它的职能定位应当是应其行业内成员或政府的要求在行业间或行业内从野相关的管理和协调服务，通过调查研究和经验交流，提出本行业的发展燃划，促进行业的发

31、展与繁荣。同时，它也能够协助政府规范成员的市场行为，维护行业合法权益.沟通企业与政府间的联系，进行统筹、规范、协调等各方面的服务活动。 行业协会的基本职能是行业服务与行业日律管理。协会免的厂长职务，帆超越权限的非法行为中华人民共和国城钺集体所有制企业条例.规定“集体企业依照法律规定实行民主管理。职工（代表）大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题”，“任何政府部门或其他单位和个人不得干预集体企业的生产经菅和民主管理”o此外，厂长职务站职工代表选出来的，不是协会任命的，协会不是集体企业厂长任免的权力机构。2. 造成这个何题的主要原因是什么？答：造成这个问题的主

32、要原因在于行业协会的职能定位尚未清晰，存在若职能扭曲的局面.当前我国行业协会的职能在法律上还没有给*明确，由丁行业协会无明确的法定职能和在“双眼管理体制”推动下，使我国行业协会在职能创设和职能运行过程中存在销位，甚至超出协会应当其有的社会场性和社会功能，在现实中具体发现为如下几点：（1）协会代表功能超出私法人的范盼我国民法通则和社会团体登记管理条例己对行业协会的团体法人资格地位做出认定，行业协会是一定经济州!模的产物，是市场经济驱动下群体利益的集合体现.大部分是根据区域产业或行业从业者为追求共同I】标利益的种团结，更多体现为种联盟.对外代&和保护协会内部成员的利益，其利益点没有包括全社会成员.

33、是部分利益群体的集合，是部分成员外部利益追求的共同化。这与事业单位有着完全的区别，事业法人是指为了社会公益事业目的，从事文化、教育、卫生、体育、新卸等公益K业的也位.邪业法人体现为国家全局卜业利益，更多表现为全比的利益和国家的利益，不是代表任何一个群体的利益，屈F公法人范畴，所以应该认为我国的行业协会法人特征依然私法人范畴，它表现为行业内私立秩序的维护.所以，作为私法领域的行业协会当然只能足具有私法人资格的法律土体，未经法律法规授权或政府依法委托当然不能行使具有行政管理性质的公法领域内的职能。（2）协会的n律功能不规范协会设立的根本价值是服务于协会内部的会员，忠实履行协会各项既定的服务职能，通

34、过协会的组织优势，为会员提供维权、信息等方面的服务.从而推动整个行业的发展。但是由于我国法律制定明显滞后协会的发展，对协会的服务职能运行缺少科学性的监控措施，使行业协会的自律性管理出现失控。比如2007年国务院发布的关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见堪称是行业协会指导性规范最前沿的文件.但也未能突破这种局限，该文件明确提出.行政执法与行业自律相结合”.但也只建口号性的概括为“健全各项自律性管理制度”、“建立完善行业自律性管理约束机制“，没有制定行业自律的具体规范。（3）协会的协调功能受制于双重管理体制行业协会服务会员的-个关键职能是协调职能.协调贯穿于协会代表、衍和服务功能。协调的对

35、内功能体现在整合协会内部成员的利益，使成员间的利益均衡，对外姻形成共同的行业利益诉求:然而由于我国当前双垂管理体制的因素，协会的协调功能往往受到牵制。没有规范化的协调渠道和协调机制.协调权利不能得到保障.从而会员的诉求权利受到制约。（4）协会服务功能综合力量不强协会服务功能体现在提供的准公共产品的质一上,影响协会服务质量的两大因素足协会人力资源的综合素质和准公共产品资源的效果上。*1前特别是在体制内形成的协会，其人力资源结构不合理性。影响协会提供的准公共产品的质危因素主要是两个因素： 市场要素.市场是产品创新的原动力同样也适用于协会.协会提供的准公共产品如果与市场脱节,其产品势必不能受到会员的

36、亲睐，h接增加会员的负担和社会成本的增加，这样的协会对于会员来说可有可无.甚至最好没有 政府要素。随着市场经济体制的完善，政府职能的转变，政府没有把企业本可以通过自律手段解决的小情，放到协会去处理，而仍是紧抓不放C本应由协会执行更有利的职能没有归还或授权给协会，造成协会职能受到政府职能的挤压，活动空间狭小，法至有的协会无中生有，厢情愿的开展不着边际的工作施加于会员之上，增加了会员的负担，当然得不到会员的认可.3. 怎样避免类似的问题再次发生？答：为了避免类似的问他再次发生，就必须定位好我国行业协会的职能定位并完善管理体制.共体思考要点如下：（1）确立行业协会的法律地位和法律性质在双页管理体制下

37、行业协会的法律属性往往变相成公法主体的性质，导致有二级政府”的称呼.我国应该从法特的角度明确行业协会的法律屈性，确立其为私法主:体.以改变行业协会在服务会员过程中变相为管理会员的现状，以为行业协会职能创设和职能运行铺设有力的基础。（2）确立行业协会的法律精神和法律原则从立法的角度为协会设昭去律档神和法律原则.使下位阶的立法有统的指导方向.以及统洛地各部门的法律适用精神.减少适用混乱带来的负面影响.同时也为行业协会执业者草拟职业操守和行业操守提供依据，（3）职能定性和创设职能范围，并保障职能运行行业协会足由同行业企业、个体工商户及相关企少业单位通过沟通与政府和社会的关系.规范同行业的行为，保护和

38、增进全体成员权益而组成的非营利性组织。行业协会的非营利性是其法律园性，自律性是其社会属性，代表性、协调性和服务性是其基本的社会功能。行业协会本来就足在非营利性的前提下,采取自律手段通过代表、协调和服务功能为本行业利益发展增补一股有生力届的对行业协会职能的、Z法不应该偏高这五个要素.否则都不是正常意义上的行业协会。至于具体的职能内容根据不同行业的性质和客观环境需求来创设但创设的范围终归不能突破行业协会自身所固有的社会域性和法律屈性。协会的职能运行应当受到法律的保障，法律应该赋予协会在依法执行职能过程中不受外部力仙涉的权利，只要协会依照法律的前提下，执行协会章程中的规定，就应该受到保障.其中包括长

39、效的职能运行途径.（4）政府依法适时适宜的放权给协会在行业协会职能定性的范围内，政府应当依法把那些更适合通过自律性管理来实现的社会经济管理事务，通过立法授权或委托的方式适时适宜的归权或放权给行业协会，使M成为协会职能的补充，这样做有两点好处： 可以解决因为政府职能的过度挤压使协会职能资源缺乏的何题。 诃以提高协会职能的服务质妣，把-些原先由政府管理性的工作通过协会变成为服务性的工作，有利于行业内部的和谐.有利于政府与行业的和谐.更加有利于政府与协会，协会与会员的和谐。（5）突破双重管理体制下既存的利益 要把行业协会从其主管单位分离出来，采取分肉措施和监悴分离相结合。共体建办公场所、工作人员和财

40、务管理要严格的从主管单位剥肉出来，成为一个独立的单位主管单位的领导不得兼职行业协会的会长、秘书长职务.协会的财务管理不得由主曾单位兼职.协会应有自4的财务制度和财务人员，协会的财务收支计划应当由协会的会员大会或理邪会做出决议，这是协会充分摆脱“官办”性质的基础.行业协会应有健全的治理机构,完善会员大会，理邪会和办事机构的设匿，机构人员只能由会员和常驻执行人员组成.协会必须有自芽的人力资源管理制度.有独立的人员增补计划和选择能力。各项提议和决议均由协会机构有序的产生，确保会员行使会员权利，参与协会决策和管理，这是协会自律管理的基础。 协会的会费收取应当由协会自身通过吸纳会员取得,不能再依原主管单

41、位代收或通过分享原主管饵位职能收取.只有这样协会对会费的支配才会有自主性这建协会职能运行自主化的物质基础 政府及其部门与协会业务指导关系的内容应当改变.从原来的内部管理关系演化成外部监督关系只有这样协会的业务自主权才能得到保障，协会的职能运行才会沿莉健Uf规范化的方向发展“这也是破除“双爪管理体制”对协会危智的关键”（6）建立和完善行业协会职能监将体系法律应该为协会职能规范化发展建立监督体系，扼制协会职能滥用.冲击市场，为此，协会的登记机关和职能监督机关应分离：协会的项目性活动应通过登记和公小的模式接性政府和公众的监督：协会章程也应采取明确的登记公示和变更登记公示制度，促使协会严格依照漆程行小

42、：对于利用协会的公信力来组织实施的会员集合行为方案也应采取公示和备案制瘦.以上方.法有利于政府和公众及时察觉协会不合法的集合行为.及早防止协会开展营利性服务.实施价格联盟、联合会员限制竞争等等违法行为倾向，其它日常工作监督可以通过理业会的竞争性监督和会员监督消化。（7）谨慎对待协会过渡转型政府可暂时通过职能转移.把能够通过自律性管理的社会经济管理小务通过委托的方式赋予协会行使，并在过渡期给予财政支持。把政府微观领域的社会经济管理甲务通过协会的自律性管理实现，使之成为政府管理“失灵”的重要力量.阶段性的扶持培育协会的公信力.并最终推向市场运行.第二章公共事业管理的主体2.1复习笔记一、政府是公共

43、事业曾理的主体1.市场管理公共事业的局限（1）市场无法有效地提供公共物品公共物品在消费中共有非排他性和非竞争性，大部分公共物M只能整体消费.生产者一般无法制止消费者不付费“搭便车”.企业没有足够的动力生产与销俾公共物品，因此，市场对公共物品的供给必定不能满足社会需求.（2）市场自己无法纠iH经济活动的负外部件经济活动的负外部性是指生产者或消费者的经济活动对社会其他成员造成损害但却不为此给*他人补偿，或给予的补偿并不能抵偿所造成的损害-由于这些经济活动的负外部性是独B于市场机制之外存在的，所以它们也就不能通过市场机制自动削弱或消除.（3）市场无法消除垄断垄断的出现破坏了公平竞争，限制了市场机制的

44、作用发挥.而市场机制自身无法消除垄断，需要政府动用强制力才能限制垄断.（4）市场自身无法维持经济发展的稳定性经济总是以高涨低潮恢复再高涨的周而夏始形式走向繁荣发达的。经济的周期性会不可避免地影响巾场机制的有效性，从而给资源配置、收入分陞带来不利影响.这些是市场机制自身无法解决的。所以，单纯依旅市场机制并不能II动保持经济的稳定增长。（5）市场机制会导致收入分配不公市场在收入公平分配领域的失灵，是指市场不能有效调节国民收入在社会各部门、各地区、各阶层和各成员之何合理分配，缩小收入差距，体现社会公平2. 政府管理的优势（1）政府提供公共物品和公共服务些投资巨大、回报期长的公共物品的供给，.是政府发

45、挥优势作用的领域。在这些方面政府可以运用财政手段，动用公共权力的强制力.直接提供或引导、鼓励私人企业提供，以弥补市场的不足：（2）保持社会经济的秘定增长政府可以通过制定和实行宏观经济政策，运用财政、货币和产业等各种政策手段.调控经济运行，既保持适峰的经济增长速度，又有效控制物价上涨，抑制通货膨胀。力求同时达到经济增长、发展高效和社会检定等基本目标,使国民经济枳定、健康、高速发展.（3）创造良好的市场环境市场经济发展中会不可避免地会出现制假贩假、偷税逃税、逃废债务、商业欺诈等经济犯罪，这是对市场竞争环境和秩序的大破邪。同时.喉断的出现不仅造成资源配祖的低效率.还侵犯消费者的权益.同时形成市场竞争

46、的不公正.解决或控制这些向题建延.都需要政府制定、执行有效的法徘法规，规范市场士体行为，净化市场环境（4）调节收入分配政府在发展经济和管理社会的过程中，能够担负起收入和财产分配调节者的责任,通过制定并实施税收政策、最低匚资制度等干预分配：还可以通过建立和完善医疗、退休、失业保险、社会救济等社会福利制度来调节收入分配.缩小收入差距。3. 政府管理的局限（1）公共政策失效公共决策是一个夏朵的主客观结合的过程。由于公共决策不诃避免地会受到些因素的制约，比如信息不对称、政策执行中的阻力等,这些制约因素最终会导致决策失误或公共政策失效.如果出现真大的决策失误和公共政策失效，就非但不能起到弥补市场机制不足

47、的作用，反而会加剧市场失灵.带来更大的社会资源浪费，甚至引发社会灾难。（2）政府组织存在低效率由于缺乏竞争的压力，政府管理者常常缺乏效率观念,也缺乏降低成本的动力。而且，政府组织在激励机制和约束机制上存在不足，这样就导致r政府组织的低效率.（3）存在寻租及腐败寻租是政府干预经济的副产品，在有政府干预的地方就可能产生寻租现象，而有寻租就必然产生腐败j租活动使资源配置扭曲.导致政府失败，是资源无效配置的一个根源.二、非政府组织扩充公共事业管理的主体.非政府组织的概念非政府组织最早出现在17世纪的英国，当时的组织特点以白愿、厅益为主。19世纪末以后，非政府组织中出现厂I：人团体，H致力于社会公益事业。20世纪两次大战期间.非政府组织志1恩性突出.M著推动社会进步.（!）对非政府组织的一般理解 广