《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》解读 (2).ppt

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1、城市、镇控制性详细规城市、镇控制性详细规划编制审批办法划编制审批办法解读解读2011年1月内 容一、该部门规章制定的背景一、该部门规章制定的背景二、该部门规章制定的过程二、该部门规章制定的过程三、制定的原则三、制定的原则四、主要内容解读四、主要内容解读五、对几个有关问题的认识五、对几个有关问题的认识一、制定背景（一）城乡规划法实施后对控规地位作用的再认识。（二）城市规划系统依法行政工作对控规编制审批提出的新要求。（三）推进城市规划行业廉政建设的迫切需要。（一）城乡规划法实施后对控规地位作用的再认识。控制性详细规划是在我国从计划经济向市场经济转变的过程中，伴随着城市土地有偿使用制度的建立而逐步发

2、展起来的。其发展历程大致可分为三个阶段。n第一阶段第一阶段 探索期探索期（上世纪上世纪80年代初至年代初至90年代中）年代中）上海在开展虹桥开发区详细规划时，参照美国区划技术而编制的详细规划，改变了原有“摆房子”的做法。1987年桂林中心区详细规划首次启用“控制性详细规划”的名称，提出综合控制指标体系。同年苏州桐芳巷改造规划，探索按现状规划管理的要求，区分对待可开发用地和公共设施。此后，经过一系列创新实践，逐步形成了以开发控制为核心的“控规”编制技术。1990年城市规划法的颁布、1991年城市规划编制办法及1993年城市规划编制办法实施细则等文件相继出台，标志着“控规”编制技术框架的基本形成。

3、（一）城乡规划法实施后对控规地位作用的再认识。n第二阶段第二阶段 法定化探索（上世纪法定化探索（上世纪90年代中期至年代中期至2000年初期）年初期）在市场经济较为发达的深圳、广州、上海等特大城市，地方政府自下而上地对既有的“控规”制度做了调整和完善。主要以深圳法定图则制度、广东省城市控制性详细规划管理条例等为代表，通过地方立法的形式赋予“控规”法律效力。同时，以上海的“控制性编制单元规划”、北京“单元控规”等为代表，以国家主管部门制定的城市规划编制办法为基础，以推进“控规”法制化建设为导向。（一）城乡规划法实施后对控规地位作用的再认识。n第三阶段第三阶段 面向管理的探索（面向管理的探索（20

4、002000年初到年初到20082008年）年）“控规”在重视控规技术性、法制性和公共性的基础上，更加关注和强调控规的实用性。主要体现在（1）由全方位控制转向“四线”和公共服务设施等核心控制，如南京的“6211”；（2）由局部地块控制转向区域性和通则性控制，如广州的规划管理单元控制；（3）规划成果由技术文件向管理文件转化。城市规划编制办法的局限性。n城市规划编制办法是依据原城市规划法制定的，没有体现城乡规划法的要求；n偏重控制性详细规划的技术属性，过于强调规划编制的内容，而对公众参与、专家论证、审批备案、修改等程序，强调不够；（一）城乡规划法实施后对控规地位作用的再认识 城乡规划法城乡规划法的

5、有关规定的有关规定：n城乡规划主管部门依据控制性详细规划核发建设用地规划许可证；n依据控制性详细规划，提出规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分；n在规划区内进行建设，城乡规划主管部门要依据控制性详细规划和规划条件，核发建设工程规划许可证；n建设过程中对规划条件提出变更的，变更内容必须符合控制性详细规划。（一）城乡规划法实施后对控规地位作用的再认识高度重视开展控制性详细规划工作的重要意义高度重视开展控制性详细规划工作的重要意义n是贯彻落实城乡规划法的重要内容n是落实城市总体规划的战略部署的关键环节n是城市规划依法行政、进行规划许可的依据n城市规划公共政策属性的具体体现n是城市土地利用和

6、开发建设的基本前提（二）规划依法行政工作对控规制定提出的新要求二）规划依法行政工作对控规制定提出的新要求n规范控规编制工作规范控规编制工作 统一编制内容的基本要求统一编制内容的基本要求n规范控规审批工作规范控规审批工作 统一审查程序和审查要求统一审查程序和审查要求n规范控规修改工作规范控规修改工作 统一规划修改条件、程序和要求统一规划修改条件、程序和要求n规范批准后控规管理工作规范批准后控规管理工作 统一对批准后规划方案的公布、存档和动态维护统一对批准后规划方案的公布、存档和动态维护等要求等要求 （三）推进城市规划行业廉政建设的迫切需要 针对近年来城市规划领域出现的随意调整规划、违规调整容积率

7、等违法、违规行为，2009年7月中共中央办公厅国务院办公厅印发关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见的通知（中办发200927号）明确提出要“着重加强控制性详细规划制定和实施监管，严格控制性详细规划的制定和修改程序”，要求“制定控制性详细规划编制审批管理办法，规范自由裁量权行使规范自由裁量权行使”。n在我国的城乡建设中，城乡规划主管部门对土地用途和开发强度的管制是实施城乡规划的重要手段。在城乡规划中土地使用性质、容积率土地使用性质、容积率等是控制性详细规划的重要指标重要指标，也是政府出让土地时提出的规划设计条件的核心内容核心内容。n此次住房和城乡建设部、监察部按照中央要求对房地产开此次

8、住房和城乡建设部、监察部按照中央要求对房地产开发中违规变更规划、调整容积率等问题开展的专项治理，发中违规变更规划、调整容积率等问题开展的专项治理，就是重点针对违规变更规划提高容积率、改变用地性质将就是重点针对违规变更规划提高容积率、改变用地性质将基础设施和公共服务设施用地、城市水源和河湖水系用地、基础设施和公共服务设施用地、城市水源和河湖水系用地、绿化用地、自然与历史文化遗产保护用地等变更为商业、绿化用地、自然与历史文化遗产保护用地等变更为商业、住宅用地的房地产项目进行的专项清理检查。住宅用地的房地产项目进行的专项清理检查。二、制定过程（一）前期研究（一）前期研究（二）（二）办法办法起草起草（

9、三）审查报批（三）审查报批（一）前期研究n2008年12月，部规划司委托深圳市城市发展研究中心开展控制性详细规划编制审批办法专题研究。n2009年2至5月，赴北京、天津、厦门、南京、上海、武汉、成都、义乌等市进行实地调研，与当地城市规划主管部门、规划编制单位和有关专家进行座谈，系统了解和掌握这些城市在控制性详细规划编制和管理工作上的经验和教训，听取改进工作的意见和建议。学习借鉴国外在控制性详细规划编制和管理工作上的经验。n2009年6月和9月，先后组织召开专家研讨会，就控制性详细规划编制审批办法的起草工作听取专家的意见。n2009年10月，课题组完成了控制性详细规划编制审批办法研究报告。200

10、92009年年2-52-5月集中走访了月集中走访了北京、天津、上北京、天津、上海、南京、厦门、武汉、成都、义乌海、南京、厦门、武汉、成都、义乌等城市，得到了各地等城市，得到了各地规划管理部门领导规划管理部门领导和规划编制部门的专家的热情接待和大力支和规划编制部门的专家的热情接待和大力支持！持！调研工作过程调研工作过程（二）办法起草n在课题研究的基础上，我司起草了办法（征求意见稿），并于2009年11月送各省、自治区建设厅，直辖市、计划单列市、省会城市规划局征求意见。n截止2010年2月15日，各地共反馈200多条意见。各地认为，办法框架合理，内容全面，逻辑严谨，体现了与城乡规划法的衔接，具有很

11、强的指导性和可操作性，希尽快出台。同时，各地也对控制性详细规划的编制原则、主要内容、公众参与、审批程序、修改程序、适用范围等条款的具体表述，提出了建议。n2010年2月，办法起草组会同有关专家、北京市规划委员会的同志，对各地反馈的意见和建议逐条进行研究，修改完善后形成了办法（送审稿）。（三）审查报批n2010年4月，我部法规司将办法送国家发改委、国土资源部、财政部征求意见，并再次征求各省、自治区、直辖市城乡规划主管部门的意见。n2010年7月，我部法规司、规划司共同赴湖北、广东等地开展调研并召开座谈会，进一步听取意见，形成了办法（草案）。n2010年10月，住房城乡建设部第64次常务会议审议通

12、过了办法，2011年1月1日起施行。三、制定的原则（一）（一）“自上而下自上而下”与与“自下而上自下而上”相结相结合合（二）理论与实践相结合（二）理论与实践相结合（三）国家立法与地方细则相结合（三）国家立法与地方细则相结合（一）“自上而下”与“自下而上”相结合n首先是“自上而下”明确任务和要求梳理梳理城乡规划法城乡规划法基础规定基础规定明确国家层面出台明确国家层面出台办法办法起草的基本原则起草的基本原则按一般立法要求确定按一般立法要求确定办法办法基本内容框架基本内容框架n其次是“自下而上”起草办法初稿客观研究判断各地控规制定工作现状水平客观研究判断各地控规制定工作现状水平全面调查各地控规制定的

13、既有做法全面调查各地控规制定的既有做法n最后对即将发布的办法，“自上而下”再征求地方意见，以保证符合地方实际。（二）理论与实践相结合n从控规的基本技术理论出发，提出具有普遍适用性的规定。n在符合基本工作要求的前提下，对具体操作形式、方法的规定，充分继承和包容各地的实际做法。n坚持条文的每一款规定，都有现实的地方工作实践为基础。（三）全国普遍性规定与地方细则相结合n作为国家层面的部门规章，强调控规编制内容和方法的基础性、原则性要求，以及基本审批程序和要求的规范、统一。n严格区别于“工作手册”、“技术导则”或“教科书”，不追求学会办法就会编规划、审规划，而是依据办法明晰控规编制审批的基本技术和行政

14、要求。n控规编制审批的操作层面规定，由地方通过制定实施细则和相关技术规定来实现。四、主要内容解读（一）控规的地位和作用（一）控规的地位和作用（二）控规的编制（二）控规的编制（三）控规的审批（三）控规的审批（四）批后的维护和管理（四）批后的维护和管理（五）控规的修改（五）控规的修改（一）控规的地位和作用办法第三条 控制性详细规划是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据。国有土地使用权的划拨、出让应当符合控制性详细规划。行政许可的直接依据行政许可的直接依据 作为建设用地规划许可证、建设工程规划许可证核发的依据；作为批准临时建设的依据。国有土地使用权的划拨、出让，应当符合控制性详细规划

15、国有土地使用权的划拨、出让，应当符合控制性详细规划。依据控规，提出规划设计条件，并纳入土地出让合同；规划条件是否可以变更，要依据控规进行审核。城市规划实施管理的依据城市规划实施管理的依据 项目建设实施、规划执法检查、违法违规项目的查处，都要依据控规。控规是判断项目建设是否符合城市规划要求的最直接依据。（二）控规的编制1、编制主体、编制主体 第六条城市、县人民政府城乡规划主管部门组织编制城市、县人民政府所在地镇的控制性详细规划；其他镇的控制性详细规划由镇人民政府组织编制。2、编制基本要求、编制基本要求：编制原则 编制控制性详细规划，应当综合考虑当地 资源条件、环境状况、历史文化遗产、公共安全资源

16、条件、环境状况、历史文化遗产、公共安全以及土地权属以及土地权属 等因素，满足 城市地下空间利用城市地下空间利用的需要，妥善处理近期与长远、局部与整体、发展与保护的关系。某城市控规地块中某城市控规地块中现状现状土地土地权属关系权属关系编制依据依据经批准的城市、镇总体规划 总体规划是控规的总体规划是控规的“上位规划上位规划”n遵守国家有关标准和技术规范 包括城市规划标准规范，也包括相关包括城市规划标准规范，也包括相关行业标准和规范。行业标准和规范。n采用符合国家有关规定的基础资料。3、编制基本内容、编制基本内容n土地使用性质及其兼容性等用地功能控制要求；n容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指

17、标；n基础设施、公共服务设施、公共安全设施的用地规模、范围及具体控制要求，地下管网控制要求；n基础设施用地控制界线（黄线）、各类绿地范围控制线（绿线）、历史文化街区和历史建筑保护范围界线（紫线）、地表水体保护和控制的地域界线（蓝线）等“四线”及控制要求。控规的编制内容是办法起草过程中研究和讨论的重点之一。各地对编制内容的要求存在差异。作为指导全国控制性详细规划编制内容的统一要求，专家和大多数地方城乡规划部门都建议只对必要的、普适的内容要求作出规定，而对带有地方性、特殊性的内容要求，由地方政府在制定具体实施细则和相关管理办法、技术规定时，再予以明确。因此，办法只将 功能控制、用地指标、功能控制、

18、用地指标、城市运行基本保障设施、城市运行基本保障设施、“四线四线”作为控规的基本内容。4、单元规划、单元规划 大城市和特大城市地域范围大，空间层次复杂，地块的控规很难在总规批准后，一次性编制完成。但城市基础设施、公共服务设施、安全设施等保障城市运行的生命线工程，在总体规划层面又受规划编制深度的限制，很难落地，需要通过控规尽快落实相关控制要求，保证建设实施。针对这一矛盾，北京、上海、武汉等市开展了单元规划的编制工作，作为承接“总规”和“控规”的一个中间层次的规划。在总规批准后，将总规确定的建设用地划分为若干规划控制单元，组织编制单元规划，然后在单元规划的基础上，有计划地推进地块层面控规的编制工作

19、。单元规划单元规划 “单元+地块”（两层级）两层级）n落实和分解总规的宏观战略要求；n满足规划实施和地块出让的要求。总体规划总体规划实施管理实施管理承接总规承接总规全覆盖编制稳定不变宏观控制指导实施指导实施按需求编制灵活多变具体详细控规控规控规控规优点：保证了总规确定的城市运行基础保障工程及时有效地得以深化落实，又可以指导地块层面控规编制的有序进行划定城市规划管理单元并提出强制性控制要求n 根据广州市分区规划及控制性规划导则编制技术规定中确定的相关原则，划定规划管理单元规划管理单元示意图规划将八区共划分为规划将八区共划分为789789个规划管理单元，并确定其个规划管理单元，并确定其用地规模、主

20、导属性以及用地规模、主导属性以及“六线六线”控制控制等强制性内容。等强制性内容。中心八区规划管理单元划分示意编制各规划管理单元的详细图则编制划定的编制划定的789789个规划管理单元的详细图则个规划管理单元的详细图则详细图则的详细图则的具体内容包括具体内容包括图则、规划管图则、规划管理单元控制内理单元控制内容、细分地块容、细分地块控制指标表和控制指标表和规划控制条文规划控制条文四部分四部分。因此，办法第十一条规定：编制大城市和特大城市的控制性详细规划，可以根据本地实际情况，结合城市空间布局、规划管理要求，以及社区边界、城乡建设要求等，将建设地区划分为若干规划控制单元，组织编制单元规划。作为控规

21、编制的一个工作层次，单元规作为控规编制的一个工作层次，单元规划的具体编制内容和要求，以及审定的程序和形划的具体编制内容和要求，以及审定的程序和形式，由城市人民政府根据实际管理要求确定。式，由城市人民政府根据实际管理要求确定。5、镇的控制性详细规划、镇的控制性详细规划 办法提出：镇控制性详细规划可以根据实际情况，适当调整或者减少控制要求和指标。规模较小的建制镇的控制性详细规划，可以与镇总体规划编制相结合，提出规划控制要求和指标。不同于大城市和特大城市，大多数镇的规模较小，不同于大城市和特大城市，大多数镇的规模较小，一般只有几个平方公里，在规模上可能只是大城市的一个一般只有几个平方公里，在规模上可

22、能只是大城市的一个“规划控制单元规划控制单元”。为了提高规划制定工作效率，镇的控。为了提高规划制定工作效率，镇的控规完全可以和总规结合起来编制，即把总规做得更细、更规完全可以和总规结合起来编制，即把总规做得更细、更具体，把控规的基本编制内容要求与总规融合在一起来考具体，把控规的基本编制内容要求与总规融合在一起来考虑虑。6 6、公众参与、公众参与办法第十二条规定：控制性详细规划草案编制完成后，控制性详细规划组织编制机关应当依法将控制性详细规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于30日。公告的时间、地点及公众提交意见的期限、方式，应当在政府信息网站

23、以及当地主要新闻媒体上公告。7 7、编制时序、编制时序办法第十三条提出：控制性详细规划组织编制机关应当制订控制性详细控制性详细规划组织编制机关应当制订控制性详细规划编制工作计划，分期、分批地编制控制性详细规划。规划编制工作计划，分期、分批地编制控制性详细规划。中心区、旧城改造地区、近期建设地区，以及拟进中心区、旧城改造地区、近期建设地区，以及拟进行土地储备或者土地出让的地区，应当优先编制控制性详行土地储备或者土地出让的地区，应当优先编制控制性详细规划细规划。总规确定的建设用地，有近期就要开发的，也总规确定的建设用地，有近期就要开发的，也有中远期要开发的，从对土地开发规划控制要求上，客观有中远期

24、要开发的，从对土地开发规划控制要求上，客观上并不需要在总规批准后就立即制定所有地块的控规，可上并不需要在总规批准后就立即制定所有地块的控规，可以根据地块开发时序，有计划、分批次地制定地块层面的以根据地块开发时序，有计划、分批次地制定地块层面的控规。控规。8、成果要求、成果要求 第十四条 控制性详细规划编制成果由文本、图表、说明书以及各种必要的技术研究资料构成。文本和图表的内容应当一致，并作为规划管理的法定依据。形成以图则为主，通则为辅的管理模式，强化单元全覆盖、“1+1”图则管理机制。1张普适图则：全市层面，精简控制要素，确保刚性，市域全覆盖。1张附加图则：特定地区，立足精细化管理，满足城市设

25、计、历史风貌保护等特殊规划控制要求。上海控规上海控规规划成果模式规划成果模式普适图则附加图则（三）控规的审批1、审批主体、审批主体 第十五条城市的控制性详细规划经本级人民政府本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政上一级人民政府府备案。县人民政府所在地镇的控制性详细规划，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。其他镇的控制性详细规划由镇人民政府报上一级人民政府审批。城市的控制性详细规划成果应当采用纸质及电子文档形式备案。2、审查要求、审查要求 第十六条 控制性详细规划组织编制机关应当组织召开由有关部门和专家参加的审查

26、会。审查通过后，组织编制机关应当将控制性详细规划草案、审查意见、公众意见及处理结果报审批机关。3、批后公布、批后公布 第十七条 控制性详细规划应当自批准之日起20个工作日内，通过政府信息网站以及当地主要新闻媒体等便于公众知晓的方式公布。（四）批后的维护和管理1 1、信息化建设、信息化建设 第十八条 控制性详细规划组织编制机关应当建立控制性详细规划档案管理制度，逐步建立控制性详细规划数字化信息管理平台。利用现代信息技术，逐步建立控规编制、审批、利用现代信息技术，逐步建立控规编制、审批、实施管理、动态维护的数字化信息管理平台，是提高控规实施管理、动态维护的数字化信息管理平台，是提高控规管理依据的及

27、时性、准确性，实现控规管理精细化、效率管理依据的及时性、准确性，实现控规管理精细化、效率化的重要保障化的重要保障。2、动态维护、动态维护 第十九条 控制性详细规划组织编制机关应当建立规划动态维护制度，有计划、有组织地对控制性详细规划进行评估和维护。实现对控规的实现对控规的“动态化动态化”管理，及时根据管理，及时根据城市发展实际的变化及规划管理的需要，及时更城市发展实际的变化及规划管理的需要，及时更新相关基础数据和资料，定期对规划进行评估，新相关基础数据和资料，定期对规划进行评估，及时对控规中不符合实际的内容进行修正和完善，及时对控规中不符合实际的内容进行修正和完善，涉及控规基本内容时，应按程序

28、进行修改。涉及控规基本内容时，应按程序进行修改。北京对控规动态维护的经验之一北京对控规动态维护的经验之一 动态维护不同于单纯的控规调整、修改。动态维护不同于单纯的控规调整、修改。动态维护强调的是建立一种制度，通过动态维护的制度将现有控规中不准确、不正确、不适宜城乡发展建设实际的部分补充深化、修正完善，维护控规内容的科学性，强化控规作为规划管理工作的法规依据，进而维护规划的权威性。在实践上，动态维护制度还需要开展总结评估、汇总分析、针对共性问题研究对策、控规更新等系列工作。动态维护是方法论，是多项工作集合。调整修改控规只是其中一项具体工作，是系列工作之一。北京对控规动态维护的经验之二北京对控规动

29、态维护的经验之二动态维护实现了控规编制和实施的融合。动态维护实现了控规编制和实施的融合。动态维护将传统意义上的控规修编周期优化为“恰逢其时”的“动态”，将控规覆盖全部城市、镇规划建设用地优化为“因地制宜”的“动态”，促进了控规管理“自上而下”和“自下而上”的有机结合，实现了“需求式”规划和“过程式”规划的统一，提高了规划的科学性和可实施性。动态维护将经济社会发展需求释放动态的过程之中，避免了企图编制“准确、完备”规划蓝图的“折腾”。北京对控规动态维护的经验之三北京对控规动态维护的经验之三动态维护坚持了控规制定的基本原则。动态维护坚持了控规制定的基本原则。据北京 2007-2009年动态维护工作

30、统计，平均每年办理调整的项目约400项，占每年规划管理审批项目的5%左右；建设用地总量基本不增加，只是功能结构相对调整；建设规模总共增加约占规划总建筑规模的2%左右（包括主动调整如首钢地区）。（五）控规的修改1、经批准后的控制性详细规划具有法定效力，任何单位和个人不得随意修改。2、确需修改控规的，应当按照程序进行：（1）控制性详细规划组织编制机关应当组织对控制性详细规划修改的必要性进行专题论证专题论证；（2）控制性详细规划组织编制机关应当采用多种方式征求规划地征求规划地段内利害关系人的意见段内利害关系人的意见，必要时应当组织听证听证；（3）控制性详细规划组织编制机关提出修改控制性详细规划的建议

31、，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意原审批机关同意后，方可组织编制修改方案；（4）修改后应当按法定程序审查报批按法定程序审查报批。报批材料中应当附具规划地段内利害关系人意见及处理结果。（五）控规的修改3、控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先修改总体规划。总体规划强制性内容包括：规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容。五、对几个有关问题的认识（一）如何认识控规与总规的关系（一）如何认识控规与总规的关系（二）如何认识控规的频繁修改（二）如何认识控规的频

32、繁修改（三）如何认识控规的（三）如何认识控规的“全覆盖全覆盖”（一）如何认识控规与总规的关系1、职能上的关系、职能上的关系n总体规划：关注总体、全局、战略、长远n控制性详细规划：关注具体、局部、行动、近期 n总体规划总体规划：将政府和公众对城市发展的要求，转化为未来20年城市发展建设的蓝图。通过确定建设用地规模、布局、结构和控制范围等，调控城市整体长远可持续发展。n控制性详细规划：控制性详细规划：为了使蓝图变成现实，使建设者、管理者和公众明晰如何实施、管理和监督蓝图的实现过程，为蓝图中每一块土地设定的具体的开发控制准则。调控目标是土地开发和项目建设的规范、有序、集约、高效。n控规既承担落实总规

33、的任务，也承担着对土地开发和项目建设进行指导和控制的任务。2、制定上的关系、制定上的关系 控规确定的建设用地规模和范围，不得突破总规确定的建设用地规模和控制范围；控规确定的地块主要功能和用途，要符合总规的功能和布局要求；控规既是总规内容在具体地块上的进一步深化落实，也是在调控要求上的延伸和拓展。n 在制定的内容上，控规不是总规内容的简单深化和细化，而是要补充完善很多总规调控要求之外的内容。3、修改上的关系、修改上的关系 作为控规的上位规划，总规修改后，控规可以进行相应修改；（1）“控规修改”不允许导致“总规强制性内容的修改”，在涉及有关强制性内容时，修改总规是修改控规的前提。或者说：不能通过控

34、规修改违反总体规划强制性内容，损害城市的整体利益和长远利益。（2）控规修改在不涉及总规强制性内容时，可以在不修改总规的情况下，按程序先行修改，以保证兼顾公正和效率。比如一类居住用地改为二类居住用地，或商服用地改为居住用地等。（二）如何认识控规的频繁修改 为什么频繁修改控规？为什么频繁修改控规？对于目前各地普遍存在的控规频繁修改现象，至少有如下几方面原因：一是控规制定科学性不足。总规批准后，就盲目追求一次性全覆盖地完成控规的制定。规划编制单位对现状调查不深入，对控规涉及的问题研究不透彻。二是控规制定没有建立起因应城市发展需求变化的动态适应机制，一些城市的控规批完后就束之高阁，没有及时进行动态维护

35、、更新管理，无法适应城市发展建设中出现的各种新情况、新问题、新要求 三是利益主体逐利行为导致的控规修改，这也是城市规划专项治理的重点。四是对“什么是控规修改”存在模糊认识，既有法规没有对哪些内容的修改才属于法律意义上的控规修改做出明确规定，由此导致很多地方把所有控规内容的变动都界定为“控规修改”。总结来说，目前的“控规修改”可分为以下几种情况：（1）针对原方案未预见到因素的自我完善；（2）针对原方案局限性和错误的修正；（3）土地利用和项目建设利益驱动下的修改。办法办法就此做了哪些应对？就此做了哪些应对？一是明确控规可以有计划、分阶段、分批次地编制审批控规，以提高控规的时效性。二是建立了控规档案

36、管理、信息化管理、动态评估和维护机制。三是明确了控规的基本内容，对于不涉及控规基本内容的修改，不纳入“控规修改”的范畴，而作为控规正常维护和管理的范畴。四是严格了规划修改的程序和要求，强化合理制定的规划在实施过程中的严肃性，防止借规划修改谋取非法利益。前三方面的规定是引导规划制定内容和过程的合理性，前三方面的规定是引导规划制定内容和过程的合理性，第四方面的规定则是规范控规修改的程序和要求。第四方面的规定则是规范控规修改的程序和要求。（三）如何认识控规“全覆盖”按照城乡规划法关于先规划、后建设的原则，控制性详细规划的制定应覆盖规划区内的全部规划建设用地，以保证土地利用和项目建设有规划可依，也就是

37、控规需要“全覆盖”。但法律对如何实现“全覆盖”并没有做出规定。在目前各地关于控规编制的实际做法中，有几种常见做法：1、一次性编制，一次性审批。总体规划批准后一次性把规划建设用地范围内的控规编制完成，一次性审批；（重庆等）2、分期编制，分期审批。根据土地开发和项目建设需求，分期、分批地编制审批。（大多城市目前的做法，跟着用地和项目走）3、一次性编制，逐步深化，分期审批。总体规划批准后，着眼于城市整体，把总体规划确定的建设用地全部纳入控规编制考虑范围，但对近、远期开发地块采取不同的编制深度，根据土地开发和项目建设实际需要，逐步深化，分期、分批进行审批。（深圳）4、分层编制，分期审批。总体规划批准后

38、，先把规划建设用地范围划分为若干规划控制单元，一次性编制完成单元规划，落实总体规划确定的交通、市政、公共服务设施和“四线”等控制要求，然后在单元规划的基础上，再根据土地开发和项目建设的需求，分期编制审批地块层面的控规。（北京、上海、武汉等）1、一次性实现全覆盖 优势：一次性实现控规全覆盖，保证了“先规划后建设”原则的落实，总规对城市整体性的控制要求容易落实。对于规模较小的城市或镇，比较适宜采用。弊端：过度超前，对中、远期用地的控规要求，到实施时不适用，结果是频繁修改规划，规划权威性、严肃性受到损害。2、分期编制、分期审批 优势：主动性强，与城市发展建设的实际需求结合紧密，对具体地块的开发利用和

39、建设实施的规划控制要求容易实现。弊端：对城市整体性规划控制要求的落实和体现不够，更多地关注“局部地块”，缺乏对城市整体和各片区功能、容量、风貌控制等的系统考虑。3、一次性编制、逐步深化、分期审批 优势：一次性编制，有利于落实总体规划对城市的整体控制要求；在内容深度上逐步深化，有利于根据城市发展建设的推进，逐步深化落实土地开发和项目建设要求；分期审批可防止过早定案导致规划脱离实际要求情况。弊端：技术队伍要求高，投入大。需要有特定的管理和技术支撑队伍，对控规的编制、审批、实施、管理、评估、维护和修改，进行全过程、持续性的投入。n以北京市对控规动态维护的支持为例以北京市对控规动态维护的支持为例n1、

40、技术路径的支持：北京市城乡规划条例规定了本市法定的规划包括特定地区规划和专项规划，可以作为控规补充深化的工具。n2、技术人员的支持：北京市规划委内设详细规划处，专司其职，北京市规划设计研究院是全额拨款事业单位，内设详细规划所，与委机关对口工作。n3、专用资金的支持：规划委专门设立控规动态维护费用科目，市政府每年专门拨款。n4、科技信息的支持：委院联网的计算机综合信息处理平台，准确快捷的数据整理统计传递。4、分层编制、分期审批 优势：既有利于总体规划整体性控制要求的落实，又有利于提高规划的适应性，避免频繁修改。劣势：增加了一个单元规划的编制工作层次，增加了工作量，对于中小城市而言，没有必要；作为一个工作层次，由于没有法律规定，对单元规划的定位不易把握，个别城市存在以单元规划替代控规的倾向。与上一种方式在本质上是相通的，都是通过对“城市整体性规划控制要求”与“具体地块规划控制要求”的合理分离，满足不同的城市规划调控意图和需求。结结 语语 制定并实施控制性详细规划编制审批办法的实质是落实城乡规划法，明确规划管理的内容和程序，规范规划管理者的自由裁量权，从源头上减少违法违规现象的发生。作为部门规章，办法只规定了控规编制和审批的基本技术内容和行政程序，各地需要根据各自的实际情况，依据办法制定实施细则和编制技术规定，以更具体地指导本地控规编制审批工作的实际需要。谢 谢！