第七章财务行政.pptx

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1、公共行政学Public Administration第七章 财务行政 通通过过本本章章学学习习，理理解解财财务务行行政政的的概概念念、特特点点和和功功能能；重重点点掌掌握握公公共共预预算算制制度度的的基基本本内内容容；熟熟知知中中国国的的预预算算发发展展、改改革革方方向向；了了解解会会计计、决决算算、审计制度。审计制度。一般公共服务，反映政府提供一般公共服务的支出，主要用于保障机关事业单位正常运转，支持各机关单位履行职能，保障各机关部门的项目支出需要，下设32款：人大事务、政协事务、政府办公厅（室）及相关机构事务、发展与改革事务、统计信息事务、财政事务、税收事务、审计事务、海关事务、人事事务、

2、纪检监察事务、人口与计划生育事务、商贸事务、知识产权事务、工商行政管理事务、食品和药品监督管理事务、质量技术监督与检验检疫事务、国土资源事务、海洋管理事务、测绘事务、地震事务、气象事务、民族事务、宗教事务、港澳台侨事务、档案事务、共产党事务、民主党派事务、群众团体事务、彩票事务、国债事务、其他一般公共服务支出。财政转移支付是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。第一节第一节 财务行政概述财务行政概述第二节第二节 公共预算公共预算第三节第三节 会计、决算、审计制度会计、决算、审计制度 第一节 财务行政概述一、一、财

3、务行政的概念财务行政的概念二、二、财务行政的特点财务行政的特点三、三、财务行政的功能财务行政的功能一、财务行政的概念 广广义义指指国国家家收收支支政政策策、管管理理策策略略、程程序序、方方法法和和制制度度的的总总称称，是是从从宏宏观观上上处处理理政政府府部部门门和和公公共共机机构构的的财财政政收收支支问问题题，包包括括预预算算、执执行行、会会计计、决决算算、审计等。审计等。狭狭义义指指国国家家机机关关、党党派派和和社社会会团团体体为为完完成成本本身身的的工工作作任任务务所所需需要要的的政政府府预预算算资资金金在在拨拨付付、分分配配和和使使用用过过程程中中发发生生的的经经济济业业务务，也也就就是

4、是对对行行政政经经费费进进行行领拨、使用、管理和监督的活动。领拨、使用、管理和监督的活动。前前者者属属于于后后者者的的研研究究内内容容之之一一，二二者者都都涉涉及及到到国国家家资资金金的的收收支支问问题题，都都是是以以政政府府为为主主体体的的收收支支活活动动，体现政府与其他经济主体之间的利益关系体现政府与其他经济主体之间的利益关系 1 1、财财政政学学属属于于经经济济学学范范畴畴,财财务务行行政政学学更更多多属属于于管管理理学范畴学范畴2 2、财财政政学学探探讨讨的的是是财财政政方方面面的的实实际际内内容容，财财务务行行政政学探讨的是财务方面的公共行政与立法问题学探讨的是财务方面的公共行政与立

5、法问题3 3、财财政政学学研研究究的的范范围围广广泛泛,财财务务行行政政学学研研究究的的范范围围相相对狭窄对狭窄联系联系区别区别财务行政学与财政学的联系与区别财务行政学与财政学的联系与区别二、财务行政的特点 1 1、广泛的强制性和社会性、广泛的强制性和社会性 2 2、严格的计划性、严格的计划性 3 3、非营利取向、非营利取向4 4、财务行政具有较高的政治性、财务行政具有较高的政治性 三、财务行政的功能 （一）优化资源配置 1 1、无法按付费原则经由市场配置的公共部门、无法按付费原则经由市场配置的公共部门 2 2、具有自然垄断倾向的非竞争性商品和行业、具有自然垄断倾向的非竞争性商品和行业 3 3

6、、高风险、预期收益不确定，但对经济又有、高风险、预期收益不确定，但对经济又有 带动作用的高新技术产业带动作用的高新技术产业 4 4、投资大、建设周期长、私人部门无力投资、投资大、建设周期长、私人部门无力投资 的基础产业和部门的基础产业和部门（二）调节收入分配（二）调节收入分配 1 1、个人之间的收入分配、个人之间的收入分配 2 2、部门及产业间的收入分配、部门及产业间的收入分配 3 3、地区间的收入分配、地区间的收入分配 经济公平和社会公平经济公平和社会公平（三）稳定经济增长（三）稳定经济增长 1 1、调节经济增长速度，使之具有稳定性、调节经济增长速度，使之具有稳定性 和持续性和持续性2 2、

7、调节经济结构，使其具有协调性和、调节经济结构，使其具有协调性和合理性合理性充分就业、物价稳定、国际收支平衡充分就业、物价稳定、国际收支平衡 第二节 公共预算一、公共预算的概念和功能一、公共预算的概念和功能二、公共预算的目标二、公共预算的目标三、公共预算的体系与分类三、公共预算的体系与分类四、公共预算的程序四、公共预算的程序五、我国公共预算的改革五、我国公共预算的改革一、公共预算的概念和功能 如果将“预算”理解为财政收支记录，则古已有之，印度孔雀王朝甚至有了正式的预算，规定哪些税收的多大比例用于什么开支项目。我国礼记王制有这样的记载：“冢宰治国用，必于岁之杪，五谷皆入，然后治国用。用地大小，视年

8、之丰耗，以三十年之通国用，量入以为出。”广义的公共预算是指按法定程序批准的国广义的公共预算是指按法定程序批准的国家机关、社会团体和企事业单位在未来一定时家机关、社会团体和企事业单位在未来一定时期内（年、季、月）的资金收入和支出计划。期内（年、季、月）的资金收入和支出计划。狭义的预算是政府预算，也叫狭义的预算是政府预算，也叫国家预算国家预算，一个国家的中央政府或各级地方政府在一定时一个国家的中央政府或各级地方政府在一定时期内为达成政治、经济和社会目标，根据施政期内为达成政治、经济和社会目标，根据施政方针，以其整体资源和国民负担能力为基础所方针，以其整体资源和国民负担能力为基础所编制的公共财政收支

9、计划。编制的公共财政收支计划。正确理解公共预算正确理解公共预算 1 1、预算是政府的财政收支计划、预算是政府的财政收支计划 2 2、是配置社会资源的重要手段、是配置社会资源的重要手段 3 3、是国家具有法律约束力的权威文件是国家具有法律约束力的权威文件 现代公共预算现代公共预算是必须经法定程序批准是必须经法定程序批准的、政府机关在一定是时期的财政收支计划。的、政府机关在一定是时期的财政收支计划。不仅是财政数据的记录、汇集、估算和汇报，不仅是财政数据的记录、汇集、估算和汇报，而且是一个计划。而且是一个计划。（二）公共预算的功能 确确定定各各级级政政府府的的活活动动范范围围和和公公共共收收支支状状

10、况况；控控制制公公共共开开支支规规模模；确确保保组织目标的实现。组织目标的实现。计划计划控制控制管理管理 计划目标（预算编制，人大审批）；计划目标（预算编制，人大审批）；管理目管理目标（预算执行机构，主要是各级政府）；标（预算执行机构，主要是各级政府）；控制目控制目标（审计、统计）标（审计、统计）二、公共预算的目标二、公共预算的目标（1 1）总额控制）总额控制(预算参与者不能随意增加收预算参与者不能随意增加收入和追加支出的限额）入和追加支出的限额）（2 2）配置效率）配置效率（将稀缺资源有效率地配置（将稀缺资源有效率地配置去实现公共利益去实现公共利益)（3 3）运作效率）运作效率（有效率地组织

11、和管理财政（有效率地组织和管理财政交易，防止资金被贪污、挪用、浪费）交易，防止资金被贪污、挪用、浪费）（4 4）财政问责）财政问责（financial financial accountability)accountability)（做到取之于民，用之于民）（做到取之于民，用之于民）17三、公共预算的体系与分类 1、我国的公共预算体系是按照一级政权设立一级预算的原则建立，分为中央预算和各级地方政府预算 国务院预算（中央预算）国务院预算（中央预算）地地方方政政府府预预算算：各各省省、自自治治区区、直直辖辖市市，设设区区的的市市（或或州州），县县、区区及及乡乡、镇。镇。我国公共预算体系共分五级我国

12、公共预算体系共分五级 2、我国公共预算的分类 按预算形式可分为单式预算和复式预算按预算形式可分为单式预算和复式预算 单单式式预预算算：政政府府所所有有的的公公共共收收支支计计划划通过一个统一的计划表格来反映。通过一个统一的计划表格来反映。复复式式预预算算：政政府府财财政政年年度度内内的的公公共共收收支支按按收收入入来来源源和和支支出出性性质质分分别别汇汇集集编编制制成成两个或两个以上的收支对照表。两个或两个以上的收支对照表。按预算内容可分为增量预算和零基预算按预算内容可分为增量预算和零基预算 增增量量预预算算：政政府府公公共共支支出出指指标标在在以以前前预预算算年年度度的的基基础础上上，按按新

13、新的的预预算算年年度度的的经经济发展情况调整之后确定。济发展情况调整之后确定。零零基基预预算算：政政府府公公共共收收支支的的确确定定，只只以以新新的的预预算算年年度度的的经经济济社社会会发发展展情情况况为为依依据，而不考虑以前的公共收支状况。据，而不考虑以前的公共收支状况。四、公共预算的程序决算编制及审批决算编制及审批预算的编制预算的编制预算的批准预算的批准预算的执行预算的执行预算周期预算周期（一）预算的编制 预算编制原则预算编制原则公开性公开性可靠性可靠性完整性完整性统一性统一性年度性年度性 预算编制机关预算编制机关 立法机关立法机关 立法预算立法预算行政机关行政机关 行政预算行政预算立法机

14、关与公共行立法机关与公共行政机关的混合编制政机关的混合编制预预算算年年度度，也也称称为为财财政政年年度度，是是指指编编制制和和执执行行预预算算所所应应依依据据的的法法定定时时限限，即即预预算算收收支支的的起起始始和和截截止止的的有有效效期期限限。我我国国财财政政年年度度1212个个月月，每每年年的的1 1月月1 1日日到到当当年年的的1212月月3131日日某省级政府预算循环（以某省级政府预算循环（以2008财政年度预算为例）财政年度预算为例）阶段阶段时间安排时间安排参与者参与者主要工作主要工作预算编制预算编制2007.7-2007.7-2007.122007.12省政府省政府财政厅财政厅各部

15、门各部门制定计划、收支预测、制定计划、收支预测、预算建议、汇总草案预算建议、汇总草案编制预算编制预算预算审批预算审批2008.12008.1省政府省政府省人大省人大在人代会前一月初审在人代会前一月初审预算、人代会期间批预算、人代会期间批准预算准预算预算执行预算执行20082008，1 1月月2008.12.312008.12.31各部门各部门各单位各单位人大批准人大批准1515日内，财日内，财政厅批复预算至各部政厅批复预算至各部门，开始执行门，开始执行审计与决算编制审计与决算编制2009.1-2009.1-2009.72009.7审计厅审计厅财政部门及各部门财政部门及各部门编制决算、审计执行编

16、制决算、审计执行情况情况审计报告、决算审计报告、决算审批审批2009.72009.7人大常委会人大常委会审议审计报告、审批审议审计报告、审批决算报告决算报告（二）预算的审批（二）预算的审批1 1、政府预算的审批机构是国家立法机关；、政府预算的审批机构是国家立法机关；2 2、我我国国全全国国人人民民代代表表大大会会是是国国家家预预算算的的审审批批机关机关3 3、目目前前，我我国国实实践践是是预预算算初初审审和和大大会会审审批批相相结合，结合，更重视初审。原因在于：更重视初审。原因在于：（1 1）代代表表们们审审查查和和监监督督的的时时间间不不充充分分，加加之缺乏专业知识，效果不明显。之缺乏专业知

17、识，效果不明显。（2 2）预预算算法法对对人人大大的的预预算算修修正正权权并并未未明明确确规规定定，即即使使代代表表们们发发现现问问题题，也也没没有有相应的制度安排来修正。相应的制度安排来修正。（三）（三）预算的执行预算的执行 我国预算执行机构的层次我国预算执行机构的层次 国务院和各级地方政府及国务院和各级地方政府及其所属财政部门其所属财政部门执行中央预算执行中央预算 中央和地方各级主管部门中央和地方各级主管部门及其所属各预算单位及其所属各预算单位执行本单位本部门预算执行本单位本部门预算 政政府府专专门门设设立立的的预预算算管管理理机构机构预算执行的任务预算执行的任务 预算收入预算收入 预算支

18、出预算支出 预算执行的领导与管理预算执行的领导与管理 预算执行是预算工作程序中最重要的环节，是经预算执行是预算工作程序中最重要的环节，是经法定程序批准的预算进入具体实施阶段，包括组织预法定程序批准的预算进入具体实施阶段，包括组织预算收入、拨付预算资金和预算调整等内容。算收入、拨付预算资金和预算调整等内容。严严格格执执行行预预算算是是现现代代公公共共预预算算的的基基本本要要求求。实实践践要要求求，灵灵活活性性与与控控制制要要权权衡衡。根根据据各各国国经经验验，一一个个基基本本的的底底线线是是必必须须保保证证：无无论论如如何何，灵灵活活性性和和机动性的赋予不能损害财政责任。机动性的赋予不能损害财政

19、责任。（四）预算执行的监督 各级人大各级人大 各级政府各级政府 各级政府的财政部门各级政府的财政部门 各级政府的审计部门各级政府的审计部门 监督预算执行的机关监督预算执行的机关 我国预算执行存在的主要问题：我国预算执行存在的主要问题：（1 1）执行进度偏慢，资金使用效率低下，闲置）执行进度偏慢，资金使用效率低下，闲置浪费现象严重；（年底突击花钱）浪费现象严重；（年底突击花钱）（2 2）收支过程中仍然存在违规行为：违规拨付、）收支过程中仍然存在违规行为：违规拨付、截留挪用、无预算支出、不执行政府采购等截留挪用、无预算支出、不执行政府采购等等；等；（3 3）预算变更的随意性仍比较大（预算外）。）预

20、算变更的随意性仍比较大（预算外）。四、我国公共预算的完善一、预算改革前我国的预算体制问题一、预算改革前我国的预算体制问题二、迈向现代公共预算二、迈向现代公共预算 一、预算改革前我国的预算体制问题一、预算改革前我国的预算体制问题 1 1、预算资金分配权分散，预算编制模式、预算资金分配权分散，预算编制模式简单，政府内部缺乏集中的行政控制；简单，政府内部缺乏集中的行政控制；2 2、财政管理体制比较分散，在预算执行、财政管理体制比较分散，在预算执行中缺乏集中的行政控制；中缺乏集中的行政控制；3 3、由于预算编制不完善、不细化，人大、由于预算编制不完善、不细化，人大无法有效地行使宪法和预算法赋予的审查与

21、无法有效地行使宪法和预算法赋予的审查与监督职能。监督职能。二、迈向现代公共预算二、迈向现代公共预算1 1、完善、完善预算法预算法及相关法律法规；及相关法律法规；2 2、规范政府预算内容，确保科学、完整、规范政府预算内容，确保科学、完整 ；3 3、根据政府服务的三个方面编制预算：、根据政府服务的三个方面编制预算：公共产品提供（公共财政）公共产品提供（公共财政）国有资产预算和社会保障国有资产预算和社会保障4 4、硬化预算约束。、硬化预算约束。19991999年预算改革标志着现代公共预算开始年预算改革标志着现代公共预算开始在我国建立，其主要目标是建立控制取向的现在我国建立，其主要目标是建立控制取向的

22、现代公共预算。代公共预算。1 1、政府内建立起集中的行政控制。、政府内建立起集中的行政控制。2 2、各项改革，尤其是部门预算改革为全、各项改革，尤其是部门预算改革为全国人大行使预算监督审查权奠定了基础，有助国人大行使预算监督审查权奠定了基础，有助于建立财政问责机制。于建立财政问责机制。第三节 会计、决算、审计 一、会计制度二、决算制度三、审计制度1、会计的含义与特点 会会计计是是以以货货币币作作为为统统一一计计量量单单位位，对对企企业业、事事业业、行行政政机机关关等等单单位位的的经经济济活活动动进进行行全全面面、系系统统、连连续续、综综合合地地反反映映、监监督督、控控制制，并并参参与与决决策策

23、的的一一种种旨旨在在提提高高经经济效益的管理活动。济效益的管理活动。政政府府会会计计也也称称为为行行政政会会计计，是是分分析析、记记录录、汇汇总总、评评估估和和说说明明行行政政机机关关的的财财务务活动和财政状况的管理活动。活动和财政状况的管理活动。一、会计制度一、会计制度 着着眼眼于于宏宏观观管管理理，采采取取设设置置预预算算账账目目控控制制政政府府活活动动，掌掌握握资资金金的的流流向向、流流程程，保保证证国国家家预预算算收支平衡收支平衡 保保证证政政府府预预算算的的执执行行，对对政政府府的的财财政政收收支支进进行行忠忠实实、准准确确的的记记录录，以以作作为为考考核核过过去去、检检查查现现在和

24、计划未来的依据在和计划未来的依据 财财政政资资金金是是为为实实现现政政府府职职能能而而征征集集和和使使用用的的，资金一般不计损益，设备没有折旧资金一般不计损益，设备没有折旧 政政府府会会计计首首先先是是预预算算为为其其规规定定使使用用方方向向，然然后由审计加以监督，并受到相关法规的严格后由审计加以监督，并受到相关法规的严格约束约束主要特点主要特点1 1、为决策者提供了详实的经济数据、为决策者提供了详实的经济数据2 2、是是记记录录和和预预测测成成本本及及收收益益的的工工具具，它它对于预算决策和执行是必不可少的条件对于预算决策和执行是必不可少的条件3 3、保证公共资源不会滥用，保证财政资、保证公

25、共资源不会滥用，保证财政资金被合理地配置和使用金被合理地配置和使用作作 用用2、政府会计与企业会计二者在基本概念上，甚至整个过程的性质都是相同的二者在基本概念上，甚至整个过程的性质都是相同的从环境角度看，二者组成一个完整的经济系统从环境角度看，二者组成一个完整的经济系统 目标不同目标不同 受法律约束不同受法律约束不同 资金来源不同资金来源不同 会计制度不同会计制度不同联系联系区别区别1、决算的含义和内容 政府决算也可称之为政府财务报告，是政府决算也可称之为政府财务报告，是经法定程序批准的政府就每个财政年度预算经法定程序批准的政府就每个财政年度预算计划执行结果的会计报告，它以预算为张本，计划执行

26、结果的会计报告，它以预算为张本，会计为依据，审计为归宿，在财务公共行政会计为依据，审计为归宿，在财务公共行政中具有不可替代的作用。中具有不可替代的作用。由中央总决算和地方总决算组成由中央总决算和地方总决算组成一般包括决算说明书和决算报表两部分一般包括决算说明书和决算报表两部分二、决算制度 收入方面收入方面 支出方面支出方面 结余方面结余方面 预算变动情况预算变动情况 总结总结 决算收支表决算收支表 期终资金活动情况表期终资金活动情况表 基本数字表基本数字表 其他附表其他附表决算内容决算内容决算说明书决算说明书决算报表决算报表 2、决算的目的和功能 为评价管理效果和资源占用情况提供有用为评价管理

27、效果和资源占用情况提供有用的信息，它报告政府机关己获得了什么和将能的信息，它报告政府机关己获得了什么和将能获得什么；获得什么；衡量政府施政绩效的依据；衡量政府施政绩效的依据；了解政府财务状况的判定标准；了解政府财务状况的判定标准；分析行政工作业务成本的工具；分析行政工作业务成本的工具；判断财务合法性的依据。判断财务合法性的依据。审计署5月20日发布了2009年第4号审计结果公告，向社会公布了河南、甘肃、山西、黑龙江、江苏、湖南、福建、陕西、内蒙古和重庆10省区市财政支农资金管理使用情况审计调查结果。审计调查发现，财政支农资金分配、使用和管理不够规范的问题普遍存在。10省区市财政和有关主管部门违

28、规使用资金26.93亿元，其中用于建房买车5837.4万元；不规范管理资金45.75亿元；配套资金不到位65.97亿元。审计调查还发现，部分项目资金使用效益较差。在应于2007年底完成的86个财政支农项目中，有32个未达到设计要求和预期目标，占抽查项目总数的37%，致使已到位的8.24亿元支农资金未能充分发挥效益。1、审计的概念和特征 审计是指审计机构和审计人员对被审计单位会计人员所作的会计资料进行科学审查，对其所反映的经济活动的真实性、合法性和完整性加以评价，作出结论，并向授权者或委托者提出审计报告的一种专门活动。特征:独立性、专业性和权威性三、审计制度 审计的作用1、解除会计人员在会计年度

29、的责任2、审计提供了可信的独立裁决，指明了行政部门的管理者履行职责的方式3、有利于行政效率提高，及时发现行政部门的预算舞弊行为2、审计的范围 财务管理审计和合法性审计财务管理审计和合法性审计效率性和经济性审计效率性和经济性审计 计划绩效审计计划绩效审计3、审计的类型事前审计和事后审计事前审计和事后审计内部审计和外部审计内部审计和外部审计 也称预先审计，是对各项交易财务往来发生前进也称预先审计，是对各项交易财务往来发生前进行的合法性与适当性审查行的合法性与适当性审查 是在会计期结束时对财务往来的审查，是在会计期结束时对财务往来的审查，它能履行政府审计中的所有审计范围它能履行政府审计中的所有审计范

30、围 是指履行审查的审计者是政府部门的是指履行审查的审计者是政府部门的成员，其目的是通过提供信息、分析、评价和发表于管理职成员，其目的是通过提供信息、分析、评价和发表于管理职责及目标有关的意见，协助管理测评估风险并设计成本效益责及目标有关的意见，协助管理测评估风险并设计成本效益更高的控制方法，以及加强管理和完成组织目标更高的控制方法，以及加强管理和完成组织目标 通常是由独立的组织，如国家最高通常是由独立的组织，如国家最高审计机构完成，最高审计机构通常将其审计结果向立法机构、审计机构完成，最高审计机构通常将其审计结果向立法机构、公众以及被审计实体进行报告公众以及被审计实体进行报告事前审计事前审计事

31、后审计事后审计内部审计内部审计外部审计外部审计4、审计的程序调查阶段调查阶段审查阶段审查阶段报告阶段报告阶段审查范围审查范围 调查事实的情况报告和财务报表调查事实的情况报告和财务报表审计者的观点或建议审计者的观点或建议审计报告的内容审计报告的内容 38个中央部门2013年度预算执行和其他财政收支审计情况，采购违规、超预算列费用、过度福利成为其中“刺眼”的发现：最最“福利福利”：央行发放补贴、保险和：央行发放补贴、保险和“五险一金五险一金”2.12.1亿元亿元。隐性福利包括直接发放奖金补贴、购物卡、过节费；安排职工和家属旅游等。最最“败家败家”：社保基金会损失：社保基金会损失175175亿元亿元

32、 审计署审计长刘家义受国务院委托向十二届全国人大常委会第九次会议做审计工作报告，从审计情况看，有令不行、有禁不止的问题仍然突出，反映出一些单位和个人法纪意识淡薄，责任追究和处罚也不到位。本次审计暴露出群体性腐败问题严重等突出特点，案件主要发生在行政管理权或审批权集中、掌握重要国有资产资源的部门和单位。思考题思考题1 1、简述财务行政及其功能、目标。、简述财务行政及其功能、目标。2 2、怎样正确理解公共预算的含义。、怎样正确理解公共预算的含义。3 3、比比较较单单式式预预算算、复复式式预预算算、增增量量预预算算、零零基预算的优点和缺点。基预算的优点和缺点。4 4、公共预算的功能与目标是怎样的？、公共预算的功能与目标是怎样的？5 5、结合实际分析公共预算的程序。、结合实际分析公共预算的程序。6 6、简述我国的公共预算改革方向。、简述我国的公共预算改革方向。