《西方行政学说史》丁煌.pptx

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1、西方行政学说史西方行政学说史武汉大学政治与公共管理学院武汉大学政治与公共管理学院制作人：汤惠琴制作人：汤惠琴 课程计划与安排课程计划与安排v讲授讲授：十二次左右：十二次左右60%v课堂讨论：三课堂讨论：三-四次四次15%v课外调研课外调研：一次：一次10%v课外阅读：课外阅读：指定范围内著作指定范围内著作一本及读书笔记一本及读书笔记或读后感一篇（或读后感一篇（7000字以上）字以上）10%v考勤：考勤：5%参考阅读材料参考阅读材料v1、古德诺：政治与行政、古德诺：政治与行政v2、泰罗：科学管理原理、泰罗：科学管理原理v3、韦伯：新教伦理与资本主义精神、韦伯：新教伦理与资本主义精神v4、福莱特建

2、设性冲突、福莱特建设性冲突v5、巴纳德经理人员的职能或组织与管理、巴纳德经理人员的职能或组织与管理v6、德鲁克管理：任务、责任、实践、德鲁克管理：任务、责任、实践v7、布坎南公共选择理论：经济学的政治运用、布坎南公共选择理论：经济学的政治运用v8、戴维奥斯本、戴维奥斯本 改革政府改革政府-企业精神如何改革着公企业精神如何改革着公营部门营部门课外调研方案：课外调研方案：v调研题目：利用泰罗的科学原则改进效率调研题目：利用泰罗的科学原则改进效率v调研的理论基础：泰罗的科学管理思想调研的理论基础：泰罗的科学管理思想v要求：要求：自愿组合，每三四人构成一个调研小组自愿组合，每三四人构成一个调研小组自行

3、选择某项效率待改进的工作项目，利用泰罗自行选择某项效率待改进的工作项目，利用泰罗的科学方法进行实地调查和测试，提出改进建议的科学方法进行实地调查和测试，提出改进建议调研完毕后撰写调研报告：调研完毕后撰写调研报告：v时间，地点，调研组成员，观测对象及理由，观测方时间，地点，调研组成员，观测对象及理由，观测方法和工具、观测数据及分析、改进建议。法和工具、观测数据及分析、改进建议。教学大纲教学大纲v几个基本的名词几个基本的名词v导论导论 西方行政学说的产生与发展西方行政学说的产生与发展v1、提出与创立时期的西方行政理论提出与创立时期的西方行政理论v2、正统时期的西方行政理论正统时期的西方行政理论v3

4、、批评与转变时期的西方行政理论批评与转变时期的西方行政理论v4、应用与发展时期的西方行政理论应用与发展时期的西方行政理论v5、挑战与创新时期的西方行政理论挑战与创新时期的西方行政理论v6、总结与探索时期的西方行政理论总结与探索时期的西方行政理论v结语：结语：走向公共管理语境的公共治理理论走向公共管理语境的公共治理理论几个基本的名词几个基本的名词Administration:行政、管理、行政管理；行政、管理、行政管理；Management:管理；管理；Public Administration:公共行政（学）、公共公共行政（学）、公共管理；管理；Public Management:公共管理；公共

5、管理；New Public Management：新公共管理；：新公共管理；西方公共行政学的产生与发展西方公共行政学的产生与发展v提出与创立提出与创立：威尔逊、古德诺、怀特等威尔逊、古德诺、怀特等人，就公共行政研究人，就公共行政研究的必要性、研究对象和方法以及研究体系等方面进行的探讨；的必要性、研究对象和方法以及研究体系等方面进行的探讨；v早期的发展早期的发展（正统时期）（正统时期）：法约尔、韦伯、古利克，厄威克法约尔、韦伯、古利克，厄威克等人，主要探讨指导公共行政的一些共性原则和理性方法；等人，主要探讨指导公共行政的一些共性原则和理性方法；v行为主义时期行为主义时期：巴纳德、西蒙巴纳德、西蒙

6、等人，着重从组织中人的行为等人，着重从组织中人的行为和人际关系的角度来研究管理活动；和人际关系的角度来研究管理活动；v多角度多领域发展多角度多领域发展：新公共行政学、：新公共行政学、德罗尔德罗尔政策科学政策分政策科学政策分析、析、里格斯里格斯比较行政和生态行政分析、比较行政和生态行政分析、西蒙西蒙决策科学、管理决策科学、管理科学学派；科学学派；v调整与转向调整与转向：公共选择理论、新公共管理理论、新公共服务：公共选择理论、新公共管理理论、新公共服务理论。理论。1.提出与初创时期的西方行政理论提出与初创时期的西方行政理论v1.1、威尔逊的公共行政理论威尔逊的公共行政理论v1.2、古德诺的公共行政

7、理论古德诺的公共行政理论v1.3、泰勒的科学管理理论泰勒的科学管理理论v1.4、法约尔的一般管理理论法约尔的一般管理理论1.1 威尔逊的公共行政理论威尔逊的公共行政理论v生平与著述：生平与著述：19世纪末著名美国学者，总统世纪末著名美国学者，总统；代表作：代表作：行政学研究行政学研究，年；，年；v主要观点：主要观点：提出和论证了公共行政研究的必要性提出和论证了公共行政研究的必要性：政府职能扩大化与复杂化：政府职能扩大化与复杂化的必然要求。的必然要求。提出了公共行政研究的任务和目标提出了公共行政研究的任务和目标：v研究确定政府的职能，即政府能够适当且成功完成的任务；研究确定政府的职能，即政府能够

8、适当且成功完成的任务；v研究如何高效地完成这些任务。研究如何高效地完成这些任务。指出了行政的实质指出了行政的实质：行政中的政府，政府的操作与执行。行政中的政府，政府的操作与执行。探讨了某些具体的行政问题探讨了某些具体的行政问题：v关于人事行政：提出如何建设一个好的文官制度的若干建议，强调官员关于人事行政：提出如何建设一个好的文官制度的若干建议，强调官员素质的重要性；素质的重要性；v关于行政监督：强调公共舆论监督的重要性。关于行政监督：强调公共舆论监督的重要性。v简评：简评：主要贡献：主要贡献：第一次提出和论证了公共行政研究的必要性第一次提出和论证了公共行政研究的必要性，是公共行，是公共行政学鼻

9、祖。政学鼻祖。思考：威尔逊的主要观点与主要贡献思考：威尔逊的主要观点与主要贡献Thomas Woodrow Wilsonv美国第二十八美国第二十八任总统、学者、任总统、学者、教授。教授。v世界上第一个世界上第一个提出要建立一提出要建立一门单独的行政门单独的行政学科的人。被学科的人。被誉为誉为“行政学行政学鼻祖鼻祖”。1.2 古德诺的公共行政理论古德诺的公共行政理论v生平著述生平著述19世纪末世纪末20世纪初美国著名政治学者，曾任中华民国的宪政顾问，著有君世纪初美国著名政治学者，曾任中华民国的宪政顾问，著有君主与共和论；代表作：政治与行政主与共和论；代表作：政治与行政v主要观点：政治与行政两分法

10、主要观点：政治与行政两分法提出和区分了政府的两种主要功能提出和区分了政府的两种主要功能v政治：国家意志的表达；政治：国家意志的表达；v行政：国家意志的执行；行政：国家意志的执行；主张政治与行政这两种功能间应该协调：主张政治与行政这两种功能间应该协调：v政治应保持对行政的适当控制；政治应保持对行政的适当控制；v行政应该适度集权；行政应该适度集权；v认为当时的政党制度是一种很好的法外调节机制。认为当时的政党制度是一种很好的法外调节机制。主张对当时美国的政府体制，包括三权分立体制和联邦体制进行改革，使主张对当时美国的政府体制，包括三权分立体制和联邦体制进行改革，使权力进一步集中于联邦总统。权力进一步

11、集中于联邦总统。v简评：简评：主要贡献：其对政府的政治与行政两种功能的区分及其定义比较准确主要贡献：其对政府的政治与行政两种功能的区分及其定义比较准确和规范，对后人影响巨大。和规范，对后人影响巨大。局限：政治与行政不可完全两分，也引起了后人的争论和误会。局限：政治与行政不可完全两分，也引起了后人的争论和误会。思考：政治与行政两分法的含义？思考：政治与行政两分法的含义？1.3 泰罗的科学管理理论泰罗的科学管理理论v生平与著述生平与著述19世纪末世纪末20世纪初美国著名管理学者和实践家，世纪初美国著名管理学者和实践家，科学管理理论的创始科学管理理论的创始人和现代管理科学的奠基人。人和现代管理科学的

12、奠基人。代表作：科学管理原理，代表作：科学管理原理，1911年出版年出版v主要内容：主要内容：（1）作业管理方面作业管理方面（2）组织管理方面：）组织管理方面：v提出计划与执行相分离以及管理例外原则提出计划与执行相分离以及管理例外原则（3）管理哲学方面：倡导思想革命，劳资合作。）管理哲学方面：倡导思想革命，劳资合作。v简评：简评：其对以调查研究为基础的科学方法的追求及其效率优化思想第一次使其对以调查研究为基础的科学方法的追求及其效率优化思想第一次使管理从经验上升到科学；管理从经验上升到科学；v对公共行政学的影响：对公共行政学的影响：泰罗的科学管理思想一经提出，即被泰罗的科学管理思想一经提出，即

13、被广泛应用于政府管理领域广泛应用于政府管理领域，并成，并成为公共行政学的基本理论内容。为公共行政学的基本理论内容。Frederick W.Taylorv19世纪末世纪末20世世纪初美国著名纪初美国著名管理学者和实管理学者和实践家践家v科学管理理论科学管理理论的创始人和现的创始人和现代管理科学的代管理科学的奠基人。奠基人。泰罗关于作业管理的观点泰罗关于作业管理的观点v工作定额与标准化原理工作定额与标准化原理基本思想：要通过科学的研究寻找完成工作的最佳方法、最佳工具和基本思想：要通过科学的研究寻找完成工作的最佳方法、最佳工具和最佳环境，使之普及化和标准化，在标准化的操作下确定合适的工最佳环境，使之

14、普及化和标准化，在标准化的操作下确定合适的工作定额，以此作为考核和计酬的依据。作定额，以此作为考核和计酬的依据。科学的方法：科学的方法：v时间研究：工作日写实和测时，以找出并剔除工作日中不必要的杂事，时间研究：工作日写实和测时，以找出并剔除工作日中不必要的杂事，以节省时间，提高工作效率。以节省时间，提高工作效率。v动作研究：研究干活动作的合理性，动作研究：研究干活动作的合理性，“生铁搬运实验生铁搬运实验”。v能力与工作相适应原理能力与工作相适应原理应该为每项工作寻找第一流的工人，包括能力和意愿方面的相适合。应该为每项工作寻找第一流的工人，包括能力和意愿方面的相适合。v差别计件付酬制差别计件付酬

15、制使单件工资率与工作定额的完成程度成正比。量越多，单位工资率越使单件工资率与工作定额的完成程度成正比。量越多，单位工资率越高，以提高员工的工作积极性。高，以提高员工的工作积极性。v其它工厂管理技术：其它工厂管理技术：工业工程学（工业工程学（IE）、公司选址、流程设计、平面布局、作业动作的经）、公司选址、流程设计、平面布局、作业动作的经济原则、动作要素理论、人体工程学等。济原则、动作要素理论、人体工程学等。科学管理思想在公共管理的应用科学管理思想在公共管理的应用v威廉威廉莱芬韦尔莱芬韦尔美国全国办公室管理协会会长，将科学管理思想应用于办公室管理，美国全国办公室管理协会会长，将科学管理思想应用于办

16、公室管理，提出了办公室管理八原则（布局、照明、通风、设备高度、打字员提出了办公室管理八原则（布局、照明、通风、设备高度、打字员动作）动作）v莫尔斯莫尔斯库克库克泰罗的早期合作者，其担任费城市公共工作局局长期间，成功地把科泰罗的早期合作者，其担任费城市公共工作局局长期间，成功地把科学管理运用于市政管理，在申诉处理、财务计划、装备更新、人事学管理运用于市政管理，在申诉处理、财务计划、装备更新、人事选择、存货记录、工程承包、公共关系等方面实行作业标准化。这选择、存货记录、工程承包、公共关系等方面实行作业标准化。这些革新使费城垃圾清扫成本四年中减少些革新使费城垃圾清扫成本四年中减少100万美元，公用事

17、业收费降万美元，公用事业收费降低低125万美元。万美元。v伦纳德伦纳德怀特怀特政府官员，曾任美国文官事务委员会主席亲，自组织和参与了美国文政府官员，曾任美国文官事务委员会主席亲，自组织和参与了美国文官制度的改革工作官制度的改革工作。积极倡导政府公共行政改革，将科学管理思想。积极倡导政府公共行政改革，将科学管理思想应用于政府的行政管理，促进政府工作的改革，提高行政工作效率。应用于政府的行政管理，促进政府工作的改革，提高行政工作效率。1.4 法约尔的一般管理理论法约尔的一般管理理论v生平与著述：生平与著述：20世纪初法国著名的管理实践家，世纪初法国著名的管理实践家，现代管理学的创始人之一现代管理学

18、的创始人之一。代表作：代表作：1918年工业管理与一般管理。年工业管理与一般管理。v主要观点：主要观点：从企业经营活动中提炼出管理活动并给出了管理的定义。从企业经营活动中提炼出管理活动并给出了管理的定义。v企业活动：技术、商业、财务、安全、会计、管理；企业活动：技术、商业、财务、安全、会计、管理；v管理：是一种有自己的知识体系，普遍性的单独的社会活动，由计划、管理：是一种有自己的知识体系，普遍性的单独的社会活动，由计划、组织、指挥、协调和控制等各种职能构成。组织、指挥、协调和控制等各种职能构成。提炼出了普遍适用的管理十四条原则。提炼出了普遍适用的管理十四条原则。倡导管理教育：认为人的管理能力可

19、以通过教育获得，故提出在倡导管理教育：认为人的管理能力可以通过教育获得，故提出在学校开设管理学课程，以传授和普及管理知识。学校开设管理学课程，以传授和普及管理知识。v简评：简评：从学科发展上看，第一次提出了一套有关管理的系统性理论，从而从学科发展上看，第一次提出了一套有关管理的系统性理论，从而为管理学奠定了一个整体和系统的理论构架。其对管理职能的划分为管理学奠定了一个整体和系统的理论构架。其对管理职能的划分和研究，成为后来的管理学研究的主流框架。和研究，成为后来的管理学研究的主流框架。从现实意义上看，其提出的管理十四原则，不仅适用于企业组织管从现实意义上看，其提出的管理十四原则，不仅适用于企业

20、组织管理，也适用于政府组织中的管理，具有普遍的适用性和指导性。理，也适用于政府组织中的管理，具有普遍的适用性和指导性。Henri Fayolv20世纪世纪初法国初法国著名的著名的管理实管理实践家践家v现代管现代管理学的理学的创始人创始人之一之一。法约尔提出的管理十四原则法约尔提出的管理十四原则v劳动分工：劳动分工：按专业化原则按专业化原则v权力与责任相一致权力与责任相一致完成组织工作必须赋予必要的权力，完成组织工作必须赋予必要的权力，有权力必须伴以相应的责任，二者互有权力必须伴以相应的责任，二者互为因果。为因果。v纪律：纪律：纪律对于企业取得成功是绝对必要的。纪律对于企业取得成功是绝对必要的。

21、v统一指挥统一指挥一个下属只能接受而且只应接受一个一个下属只能接受而且只应接受一个上司的命令。上司的命令。v统一领导统一领导凡是具有同一目标的合适活动，都仅凡是具有同一目标的合适活动，都仅应有一个领导和一套计划。应有一个领导和一套计划。v个人利益服从整体利益个人利益服从整体利益v合理的报酬合理的报酬薪酬制度应当公平，对工作成绩与工薪酬制度应当公平，对工作成绩与工作效率优良者应有奖励。作效率优良者应有奖励。v适当集权与分权：适当集权与分权：要根据本组织的实际情况，适当改变要根据本组织的实际情况，适当改变集权与分权的程度。集权与分权的程度。v层级控制与跳板原则：层级控制与跳板原则：在取得授权的情况

22、下，不同部在取得授权的情况下，不同部门的低层级管理人员越过上级门的低层级管理人员越过上级权力与信息链直接进行沟通。权力与信息链直接进行沟通。v秩序：秩序：凡事各有其位，各称其位；凡事各有其位，各称其位；v公平：公平：就是要保持善良与公道，订立就是要保持善良与公道，订立的协定要执行，平等和善意对的协定要执行，平等和善意对等员工。等员工。v保持人员稳定保持人员稳定任何组织都有必要鼓励员工长任何组织都有必要鼓励员工长期服务。期服务。v首创精神：首创精神：首创精神是创立和推行计划的首创精神是创立和推行计划的动力，对组织非常重要。动力，对组织非常重要。v人员团结人员团结全体成员的和谐与团结是企业全体成员

23、的和谐与团结是企业发展的巨大力量。发展的巨大力量。2.正统时期的西方行政理论正统时期的西方行政理论v2.1、韦伯的官僚制理论韦伯的官僚制理论v2.2、怀特的理论行政学思想怀特的理论行政学思想v2.3、古利克的一体化公共行政管理古利克的一体化公共行政管理v2.4、厄威克的系统化公共行政管理原则厄威克的系统化公共行政管理原则v2.5、福莱特的动态行政管理理论福莱特的动态行政管理理论2.1 韦伯的官僚制理论韦伯的官僚制理论v生平与著述：生平与著述：德国著名思想家和社会学家德国著名思想家和社会学家，对世界历史产生巨大影响的三个德国人之一。，对世界历史产生巨大影响的三个德国人之一。代表作：新教伦理与资本

24、义精神、社会与经济组织理论；代表作：新教伦理与资本义精神、社会与经济组织理论；关心的主要问题：西方文明的独特性，资本主义世界的命运以及资本主义关心的主要问题：西方文明的独特性，资本主义世界的命运以及资本主义人的命运（人的异化）。人的命运（人的异化）。v韦伯官僚制理论的主要观点：韦伯官僚制理论的主要观点：根据权威来源不同划分了三种不同的组织类型；根据权威来源不同划分了三种不同的组织类型；描述了官僚制组织的典型特征（原则）；描述了官僚制组织的典型特征（原则）；对官僚制组织的优点和劣势作出评判。对官僚制组织的优点和劣势作出评判。v简评：简评：从社会政治角度看，解决了资本主义进一步发展所必须解决的从社

25、会政治角度看，解决了资本主义进一步发展所必须解决的“组织合理组织合理化化”问题；问题；从学术角度看，韦伯的官僚制理论开创了组织理论研究的先河，被称之为从学术角度看，韦伯的官僚制理论开创了组织理论研究的先河，被称之为现代组织理论之父。现代组织理论之父。从现代管理的角度看，韦伯官僚制构建了一整套现代公共行政管理体系的从现代管理的角度看，韦伯官僚制构建了一整套现代公共行政管理体系的原则和规则，其强调理性、法治、科学和效率的组织观，符合现代社会的原则和规则，其强调理性、法治、科学和效率的组织观，符合现代社会的发展要求。发展要求。局限性：高度纯化的理论描述，过于偏重组织内部静态分析以及过于强调局限性：高

26、度纯化的理论描述，过于偏重组织内部静态分析以及过于强调组织的效率要求组织的效率要求Max Weberv德国著名思德国著名思想家和社会想家和社会学家，学家，v官僚制理论官僚制理论的创立者，的创立者，v对世界历史对世界历史产生巨大影产生巨大影响的三个德响的三个德国人之一。国人之一。韦伯划分的三种组织类型韦伯划分的三种组织类型vA、神秘化组织：、神秘化组织：指权威来源于个人超凡魅力的组织；指权威来源于个人超凡魅力的组织；典型特征：经济上的平均主义、内在的不稳定性、神秘化；典型特征：经济上的平均主义、内在的不稳定性、神秘化；vB、传统型组织：、传统型组织：指权威来源于传统习惯或世袭的组织；指权威来源于

27、传统习惯或世袭的组织；典型特征：世袭制、封建制，与亲缘关系、宗教特性以及自给自足的典型特征：世袭制、封建制，与亲缘关系、宗教特性以及自给自足的家庭经济紧密相连，效率低下。家庭经济紧密相连，效率低下。vC、法理型组织（、法理型组织（合理合法化组织合理合法化组织）：）：指权威来自理性的法律规定的组织；指权威来自理性的法律规定的组织；特征：合理化（特征：合理化（rationality，理性）、合法化（，理性）、合法化（legitimacy）v合理化：指组织是经过精心设计用以实现既定目标的工具手段；合理化：指组织是经过精心设计用以实现既定目标的工具手段；v合法化：指组织中有一系列的规则程序、组织成员须

28、得按既定规则程序合法化：指组织中有一系列的规则程序、组织成员须得按既定规则程序来行使权威。来行使权威。韦伯把这种组织称之为官僚制（韦伯把这种组织称之为官僚制（Bureaucracy），也叫做科层制。），也叫做科层制。认为这是一种理想（标准）的组织形态。认为这是一种理想（标准）的组织形态。官僚制是现当代社会占主导地位的权威制度和组织类型。官僚制是现当代社会占主导地位的权威制度和组织类型。韦伯对官僚制组织特征的描述韦伯对官僚制组织特征的描述v专业化：合理的专业分工专业化：合理的专业分工即明确划分组织内各职责权限并以法规的形式加以固定；即明确划分组织内各职责权限并以法规的形式加以固定；v科层化：科层

29、化：组织自上而下构成一个层级节制等的权力级系统；组织自上而下构成一个层级节制等的权力级系统；v法制化：法制化：组织内制定了稳定详尽的运作规程，要求严格按规章办事，以保持组组织内制定了稳定详尽的运作规程，要求严格按规章办事，以保持组织的稳定性和结果的可预见性；织的稳定性和结果的可预见性；v档案化：档案化：组织内建有形式正规的决策文书档案以备查及管理正式化和连续性；组织内建有形式正规的决策文书档案以备查及管理正式化和连续性；v非人格化：非人格化：组织管理应避免个人情感和好恶等非理性因素，强调对事不对人；组织管理应避免个人情感和好恶等非理性因素，强调对事不对人；v职业化：职业化：组织中是经过全面专业

30、培训并经考试雇用的职业化人员，组织中是经过全面专业培训并经考试雇用的职业化人员，人员的任用、升迁及工资等都按功绩制原则进行。人员的任用、升迁及工资等都按功绩制原则进行。小结：韦伯的官僚制即是一种以法理型权威为基础，具有专业化功能和固定规小结：韦伯的官僚制即是一种以法理型权威为基础，具有专业化功能和固定规章制度，设科分层的现代社会所特有的组织制度和管理形式。其总结的官僚制章制度，设科分层的现代社会所特有的组织制度和管理形式。其总结的官僚制组织的特征，就是现代组织管理必须遵守的几个基本原则。组织的特征，就是现代组织管理必须遵守的几个基本原则。韦伯对官僚组织优劣的评价韦伯对官僚组织优劣的评价v官僚制

31、组织具有技术上的巨大优势：官僚制组织具有技术上的巨大优势：严密性：按等级结构进行控制，按专业化标准、职位分等、层层节制、严密性：按等级结构进行控制，按专业化标准、职位分等、层层节制、环环相扣、秩序井然、严格的岗位责任制使一切个人都统一在一个环环相扣、秩序井然、严格的岗位责任制使一切个人都统一在一个法则系统内。法则系统内。合理性：由于专业技术知识居于中心地位，任何规定都详细具体，具合理性：由于专业技术知识居于中心地位，任何规定都详细具体，具有可操作性、因而显出精确、迅速、统一、协调、节约和高效的优有可操作性、因而显出精确、迅速、统一、协调、节约和高效的优势。势。稳定性：非人格化秩序的确立，使管理

32、的任何步骤都源于法规，摆脱稳定性：非人格化秩序的确立，使管理的任何步骤都源于法规，摆脱了长官意志，保证了体制的连续性和稳定性。了长官意志，保证了体制的连续性和稳定性。普适性：官僚制组织适用面广，政府机关、公共事业、各种企业和私普适性：官僚制组织适用面广，政府机关、公共事业、各种企业和私人组织都可以采用。人组织都可以采用。v官僚制的弱点：官僚制的弱点：压抑人的积极性和创造精神，使人在合理化当中沦为追求管理目的的压抑人的积极性和创造精神，使人在合理化当中沦为追求管理目的的工具，只会机械地例行公事，缺乏精神和自我，最后导致整个社会工具，只会机械地例行公事，缺乏精神和自我，最后导致整个社会都缺乏生气。

33、都缺乏生气。可能会出现官僚主义病：行动缓慢，效率低下。可能会出现官僚主义病：行动缓慢，效率低下。2.2 怀特的系统化公共行政理论怀特的系统化公共行政理论v生平著述：生平著述：20世纪早期美国著名行政学教授，政府官员，曾亲自组织与参与了世纪早期美国著名行政学教授，政府官员，曾亲自组织与参与了美国的文官制度改革。美国的文官制度改革。代表性著作：代表性著作：1926行政学导论，世界上公认的第一本行政学教行政学导论，世界上公认的第一本行政学教材。材。v主要思想：主要思想：对行政学研究对象和范围的界定：对行政学研究对象和范围的界定：v研究对象：国家政府中的市政、联邦或联邦行政；研究对象：国家政府中的市政

34、、联邦或联邦行政；v研究范围：行政中的各种问题，如公务员才能发挥、工作胜任、廉洁负研究范围：行政中的各种问题，如公务员才能发挥、工作胜任、廉洁负责、合作，财政监督等。责、合作，财政监督等。提出了行政环境的思想：提出了行政环境的思想：v给行政环境作出界定，并分析了各种具体的行政环境如何影响给行政环境作出界定，并分析了各种具体的行政环境如何影响(作用于作用于)行政活动行政活动,行政行为及效果行政行为及效果;就就行政组织、人事行政行政组织、人事行政、行政协调行政协调、行政伦理行政伦理、行政监督行政监督以及以及行政法行政法规规等各种具体行政问题做出系统的分析和探讨。等各种具体行政问题做出系统的分析和探

35、讨。v评价：评价：怀特行政学导论的贡献与意义。怀特行政学导论的贡献与意义。怀特的行政组织思想怀特的行政组织思想vA、归纳了行政组织体制的几种基本类型归纳了行政组织体制的几种基本类型v自治型对官僚型，自治型对官僚型，v中央集权型对地方分权型，中央集权型对地方分权型，v独立型对权力汇一型独立型对权力汇一型;vB、提出权责要适配置的原则及如何适度配置的若干具体措施；提出权责要适配置的原则及如何适度配置的若干具体措施；法定权力与立法依据法定权力与立法依据;配以充足财源配以充足财源;将同一目标的事务将同一目标的事务(其权力与责任其权力与责任)归于同一部门归于同一部门;权责分配与任务相一致权责分配与任务相

36、一致,与人员相一致与人员相一致;按区域按区域,工作性质工作性质,方法和程序的不同进行分配方法和程序的不同进行分配;vC、探讨了组织的有效监控幅度探讨了组织的有效监控幅度认为监控幅度不应太大认为监控幅度不应太大,以保证监控的有效性；以保证监控的有效性；vD、提出了优良行政组织的标准：提出了优良行政组织的标准：能获得最优秀的人才能获得最优秀的人才;组织成员应有一致的责任及适当的权力组织成员应有一致的责任及适当的权力;将行政官员区分为政务官与事务官将行政官员区分为政务官与事务官,明确各自的权责明确各自的权责,任务任务,以职务划分为原以职务划分为原则则,确实指标确实指标;设置有专门的协调机构设置有专门

37、的协调机构;对组织的管理效率进行精确合理的测量对组织的管理效率进行精确合理的测量;怀特的行政协调思想怀特的行政协调思想关于协调的含义关于协调的含义:v 行政协调：是指行政主体引导行政组织行政协调：是指行政主体引导行政组织,部门部门,人人员之间建立良好的协作和配合关系，以达到共同员之间建立良好的协作和配合关系，以达到共同目标的管理行为，是行政管理的重要内容。目标的管理行为，是行政管理的重要内容。关于如何协调关于如何协调:v A.应精简机构应精简机构;v B.应设置行政协调机关应设置行政协调机关;v C.及时而精密的协调及时而精密的协调;v D.以首长裁定为最后决定。以首长裁定为最后决定。怀特的人

38、事行政思想怀特的人事行政思想v关于人才的选拨问题：关于人才的选拨问题：A.人才选拨具有非常的重要性，是当代人事管理的二大支柱之一人才选拨具有非常的重要性，是当代人事管理的二大支柱之一(另一为职位分类另一为职位分类)B.关于人才选拨的方式，主张应：关于人才选拨的方式，主张应：va.设置独立的考试机构设置独立的考试机构vb.考试方法应科学化考试方法应科学化,多样化多样化笔试笔试,口试口试,操作试验操作试验,工作试验工作试验,心理测验心理测验;v关于职位分类关于职位分类分级和工资制定的问题分级和工资制定的问题职位分类对实行工资管理意义重大；职位分类对实行工资管理意义重大；如何分类如何分类:v工资多少

39、应根据所完成的工作加以确定工资多少应根据所完成的工作加以确定;v同工同酬同工同酬;v必须按按现代标准改进工资政策必须按按现代标准改进工资政策,确定生活费用确定生活费用,公平报酬公平报酬;v关于职务晋升的问题：关于职务晋升的问题：A.进行考核进行考核,实行功绩晋升制度实行功绩晋升制度;B.确保能干的人员得到提拔和重用确保能干的人员得到提拔和重用;C.应扩大晋升选才的范围应扩大晋升选才的范围,内晋与外聘兼用内晋与外聘兼用:D.综合运用职务晋升的依据：综合运用职务晋升的依据：v工作资格、工作成绩、职务晋升考试成绩工作资格、工作成绩、职务晋升考试成绩、领导评价。、领导评价。怀特的行政伦理思想怀特的行政

40、伦理思想v行政伦理的含义：行政伦理的含义：行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和;是维持行政管理活动参与者之间是维持行政管理活动参与者之间,即行政机关与其工作人员即行政机关与其工作人员,其他各机关其他各机关,企事业单企事业单位位,社会团体社会团体,以及公民之间等的合理以及公民之间等的合理,正当关系的原则与规范正当关系的原则与规范;v关于官纪的本质及其重要性：关于官纪的本质及其重要性：官纪：表现于行政人员的热望官纪：表现于行政人员的热望,忠诚忠诚,合作竭力负责及以服务为荣的精神合作竭力负责及以服务为荣的精神,有高尚和有高尚和衰微之分；衰微之分；高尚官纪的

41、重要性：能激励人的积极性高尚官纪的重要性：能激励人的积极性,保持官界纯净保持官界纯净,培养良好素质培养良好素质,免除各种私免除各种私利之事；利之事；v导致官纪败坏的因素导致官纪败坏的因素:A.缺乏奖励缺乏奖励;B.惩罚无度惩罚无度;C.疏略社交生活疏略社交生活;D.调资不及时调资不及时;E.取消权利取消权利;F.损失创制权损失创制权;v端正官纪的途径端正官纪的途径:直接地直接地:奖励工作表现突出者奖励工作表现突出者,倡导合作与忠诚倡导合作与忠诚;间接地间接地:善于利用外界环境影响善于利用外界环境影响,提供适当的工作条件提供适当的工作条件,鼓励有关的社交活动鼓励有关的社交活动.v良好官纪的标志良

42、好官纪的标志:行政组织中良好的人际关系行政组织中良好的人际关系,领导关心下属领导关心下属,重视让下属民主参与有关决策重视让下属民主参与有关决策;怀特的行政法规思想怀特的行政法规思想v(1)要注意研究政策与法律法规之间的关系要注意研究政策与法律法规之间的关系:政策政策-(通则化通则化)-法制法制-(经行政经验通则化经行政经验通则化)-行政案例行政案例-(通通则化则化)-宪法条文宪法条文v(2)重点探讨了行政条例制定权的问题重点探讨了行政条例制定权的问题 A.范围范围v据宪法据宪法,法律法律,立法来行使立法来行使,必须有授予的委任立法权必须有授予的委任立法权;B.限度限度v环境情况极端复杂琐碎环境

43、情况极端复杂琐碎;v情况变化或执行中发现不妥之处导致需要制定新条例情况变化或执行中发现不妥之处导致需要制定新条例;v情况极端复杂且需要较强的专业性或非专家不能处理时情况极端复杂且需要较强的专业性或非专家不能处理时;v紧急情况时紧急情况时;C.行政条例制定权的保障行政条例制定权的保障:v提出了实施行政条例制定权的七项主张提出了实施行政条例制定权的七项主张;D.行政条例制定的重要性行政条例制定的重要性:v可使行政管理纳入法制化轨道并具有权威性可使行政管理纳入法制化轨道并具有权威性;v激励官员的负责精神与创造才能激励官员的负责精神与创造才能,使其胜任工作使其胜任工作,忠实公正履行职忠实公正履行职责责

44、;v减轻立法机关的工作减轻立法机关的工作;怀特的行政监督思想怀特的行政监督思想v(1)行政监督的必要性与作用：行政监督的必要性与作用：A.必要性必要性:存在着滥用权力存在着滥用权力,违法乱纪违法乱纪,侵犯公民权利侵犯公民权利,管理无力管理无力,不负责任的不良情形不负责任的不良情形;B.具体作用具体作用:v a.确保协调一致确保协调一致,政府高效运作政府高效运作;v b.维护公民利益维护公民利益,防止侵害宪法规定的个人自由防止侵害宪法规定的个人自由;v c.促进社会福利。促进社会福利。v(2)立法监督的主要职责：立法监督的主要职责：确保立法与行政政策的协调确保立法与行政政策的协调;确保政府支出适

45、当确保政府支出适当;确保行政监督的实施目的确保行政监督的实施目的真正在于提高效率真正在于提高效率;使立法机关完全了解行政情形以便制定补救性立法。使立法机关完全了解行政情形以便制定补救性立法。v(3)有效的立法监督方法有效的立法监督方法:A.会计及支出上的监督会计及支出上的监督;B.款额与分配的监督款额与分配的监督;C.行政政策的监督行政政策的监督;D.人人员的监督员的监督;E.调查监督调查监督;F.诘问诘问(质询质询)v(4)系统阐述了司法监督的有关问题系统阐述了司法监督的有关问题 A.必要性与目的必要性与目的:对行政过失进行补救对行政过失进行补救,保障公民与公务员的权利。保障公民与公务员的权

46、利。B.分析了三个方面的司法监督分析了三个方面的司法监督:va.对公务员的司法监督对公务员的司法监督;vb.对普通行政行为及特别行政行为的监督对普通行政行为及特别行政行为的监督;vc.对行政自由裁量权行使的监督。对行政自由裁量权行使的监督。简评简评:的贡献与意义的贡献与意义v率先提出了一个比较完整的公共行政科学的理论体系：率先提出了一个比较完整的公共行政科学的理论体系：是融合了前人的行政实践的理论总结和各种政府管理的研究成果；是融合了前人的行政实践的理论总结和各种政府管理的研究成果；是西方公共行政学发展史上的第一部系统性的教科书；是西方公共行政学发展史上的第一部系统性的教科书；将公共行政学的研

47、究重点转向了行政管理内部将公共行政学的研究重点转向了行政管理内部,转向技术性细节转向技术性细节,满足了公共行政管理作为一门独立学科的要求满足了公共行政管理作为一门独立学科的要求,丰富了行政学研究丰富了行政学研究的内容；的内容；标志着公共行政学的正式诞生。标志着公共行政学的正式诞生。2.3 古利克的一体化公共行政管理古利克的一体化公共行政管理v生平著述：生平著述：2020世纪中期美国著名行政学者，有世纪中期美国著名行政学者，有漫长的公共服务经历，在纽约和漫长的公共服务经历，在纽约和联邦多个政府部门工作过。联邦多个政府部门工作过。v曾任曾任纽约市政研究局局长（后更名为美国公共行政研究所，该所主要任

48、纽约市政研究局局长（后更名为美国公共行政研究所，该所主要任务是政府调查以及专门培训公共服务人员）务是政府调查以及专门培训公共服务人员）代表作：代表作：与厄威克合著：行政科学论文集。与厄威克合著：行政科学论文集。v主要思想主要思想：A A、对政府在社会中角色的界定；对政府在社会中角色的界定；B B、一体化行政组织思想；一体化行政组织思想；C、提出管理七职能论提出管理七职能论：POSDCORBD、探讨了政治行政两分法，行政的科学性等问题、探讨了政治行政两分法，行政的科学性等问题v简评：简评：主要贡献：其与厄威克主要贡献：其与厄威克合编的行政科学论文集系统地整理了自合编的行政科学论文集系统地整理了自

49、泰罗以来的古典管理学家的管理思想，在管理文献中树起了一个十泰罗以来的古典管理学家的管理思想，在管理文献中树起了一个十分重要的里程碑（第一次把法约尔的管理理论与国家介绍给美分重要的里程碑（第一次把法约尔的管理理论与国家介绍给美国人）国人）。古立克对政府角色的界定古立克对政府角色的界定v关于政府存在的必要性：关于政府存在的必要性：“政府是任性、坚强且自私的人们能够协作共生的手段政府是任性、坚强且自私的人们能够协作共生的手段”；当基于自；当基于自身利益且由市场所支配的私人行为被证明是不适当的时候，政府活身利益且由市场所支配的私人行为被证明是不适当的时候，政府活动的必要性就产生了。动的必要性就产生了。

50、v关于政府工作的目的：关于政府工作的目的：对过度的自由行为施加必要的控制；提供（公私）合作的社区服务；对过度的自由行为施加必要的控制；提供（公私）合作的社区服务；表现对弱者的公平的人类同情心（促进社会公平）；表现对弱者的公平的人类同情心（促进社会公平）；v关于政府的工作方式：关于政府的工作方式：不应单方面发挥作用，而应与私人部门合作，尤其是在制定计划上；不应单方面发挥作用，而应与私人部门合作，尤其是在制定计划上；政府制定的计划指标不能绝对化，要留有余地，有弹性；政府制定的计划指标不能绝对化，要留有余地，有弹性；v主张限制政府的作用，防止政府膨胀：主张限制政府的作用，防止政府膨胀：政府机构的日益