关于推动乡镇赋权扩能工作的调研报告.doc

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1、关于推动乡镇赋权扩能工作的调研报告2022年12月，省人民政府作出赋予乡镇街道部分县级审批执法权限的重大决定。我县作为全省首批优化乡镇权责清单厘清县乡职责边界试点县，紧密结合县域实际，有效运用经济发达镇行政管理体制改革经验，坚持以综合监管行政执法改革为引领，巩固拓展创建全国法治政府建设示范县成果，着力打造县域样板，推动乡镇赋权扩能。一、深度推进乡镇赋权落地见效我县认真落实“简约、高效、精干、便民”四大原则，紧紧围绕“办事归一口、最多跑一次、监管接一网、镇队合一股、管服化一身、两法融一体”六项任务，以“七化同步”推深做实综合监管行政执法改革，推动乡镇赋权工作落地见效。全市镇街赋权工作推进会在我县

2、召开，相关做法在全市推广。一是坚持高位推进，组织领导一体化。强化党政同责，分级负责，构建“领导小组+指挥中心+执法大队”的组织架构，一体推动，形成强大改革合力。成立以县委书记、县长为“双组长”的县综合监管行政执法改革领导小组，组建以党委书记为政委、镇长为指挥长的镇级综合行政执法指挥中心，整合以镇执法大队为主体、派驻执法机构为支撑、网格化管理为依托的执法队伍，按照“月调度、季分析、年总结”的要求，实行目标任务清单闭环管理。二是坚持因镇施策，赋权承接精准化。严格对照省级赋权指导目录，充分考量镇域实际，尊重赋权单位意见，做到精准认领、一镇一策。秉持“基本盘”应领尽领，“自选盘”当领则领，不下硬指标，

3、不搞“一刀切”。鼓励经济发达镇率先垂范、管理任务重的镇主动加压、其他镇量力而行。对照省政府赋予镇街471项职责，各镇平均认领288项，其中许镇镇最高认领355项，相关数据均居全市第一。三是坚持“一改两为”，审批服务便民化。持之以恒转作风，为民为企优服务。稳步推动审批服务事项进大厅，镇均承接省政府赋权审批服务事项21项。各镇进一步优化窗口设置，增加工位人手，开展业务培训，规范办理流程，提高服务效能。扎实推进为民服务大厅标准化建设，按照“4+1”方式规范设置窗口（民政、医保、社保、卫健和1个特色窗口），编制办事指南，实现“一网通办”。四是坚持资源统筹，机构组建集成化。统筹行政与事业编制资源，统筹县

4、直部门执法大队与镇级事业单位机构资源，统筹编内编外人力资源，科学设置镇综合执法机构，组建副科级综合行政执法大队，实现“一支队伍管执法”。根据各镇承接赋权事项，增加镇级行政编制19名。遵循“县属镇用共管”的原则，对编制较为充裕的交通、城管、农业执法大队，下沉编制36名，在部分镇设立派驻执法中队，与镇执法大队合署办公；暂不具备设立中队条件的，坚持执法重心下移、监管关口前移，确保60%以上执法人员下沉到镇。增强执法辅助力量，解决人少事多的矛盾。五是坚持依法行政，工作流程标准化。整理基层综合执法百问百答，编写综合行政执法手册等实用工具书。结合法治政府示范创建，聚焦行政执法的源头、过程、结果等关键环节，

5、制定并全面执行行政执法“三项制度”，统一规范执法文书样式、工作流程和标准，明确法制审核机构，指定法制审核人员，注重发挥政府法律顾问、公益律师实质作用，加强重大行政执法决定法制审核，防范化解执法风险。健全行政裁量权基准制度和行政执法协调配合机制。将开展综合行政执法工作情况纳入行政执法综合管理监督平台、纳入行政执法统计年报、纳入法治政府建设考评指标体系，加强执法监督工作规范化、标准化、程序化建设。六是坚持上下协同，队伍建设规范化。注重条抓块统，突出分类管理，强化能力建设，实现县镇贯通、审批贯通、巡查贯通、监管贯通、查处贯通。优先选拔党员、入党积极分子和业务骨干，注重队伍老、中、青合理搭配，形成人才

6、梯队。精心组织执法资格考试，广泛动员在编人员参与，认真安排考前培训辅导，实现“应考尽考”。各镇报考人数186人，其中179人取得执法资格，考试通过率位居全市前列。整合各类网格管理资源，积极探索“网格+网络”管理模式，推动执法进网格，开创“全科网格”运行新格局。充分发挥43名市场监管网格员作用，无缝对接综合行政执法，打造综合监管分类执法改革升级版。注重县镇联动，将每周二定为执法检查日，紧扣承接事项，开展“综合查一次”，组织执法练兵大比武。七是坚持整体联动，制度保障实用化。围绕“一目录三清单”，修订完善“四项机制”。遵循“严格程序、依规准入、权责一致、配套衔接、动态调整”的原则，建立镇清单之外事项

7、准入机制。遵循“两吹两不吹”的原则，推动“吹哨报到”向“接诉即办”延伸，建立县镇联动机制。坚持以人为本，关爱基层，加大人力、财物等综合投入，认真落实基层干部待遇保障政策，改善执法办案环境，添置执法记录仪等实用装备，加强办公场所标准化建设，实现执法队员集中办公。综合运用年度考核、评先评优，职务提拔、职级晋升等政策工具，激发执法队伍活力，做到重心下移、力量下沉、保障下倾，让综合执法一线人员“下得去、留得住、干得好”。二、深入查摆问题分析原因一是机构设置与管理体制不相适应。县级部门设置方面，基层综合行政执法工作缺乏统一明确的主管部门。各镇承接赋权事项涉及县级部门众多，但因没有对应的县级综合执法机构，

8、工作衔接不便，落实效率不高。镇级机构设置方面，除经济发达镇以外，其他非试点镇机构设置均将机关与事业单位分设。但在基层实际工作中，机关行政编制人员与事业单位在编人员统筹使用的情形较为普遍，分开设置一定程度上影响乡镇人员调度管理。二是队伍建设与扩权赋能不相适应。编制资源总体不足，人员调配捉襟见肘。执法辅助人员员额锁定，政府采购服务限制颇多，赋权之后基层“人少事多”的矛盾更加突出。综合执法涉及的权力事项广、法律法规多，专业性较强，虽然县级相关部门也开展了相关培训，但培训缺乏全面性、系统性。由于执法人员经验欠缺、知识储备不足，对综合执法政策理解和相关法规掌握上并不充分，导致执法队伍办案能力、法律素养提

9、升困难，难以适应基层纷繁复杂的行政执法现状。为民服务中心窗口办事人员流动性大、稳定性差，部分人员对新赋权事项不熟悉办事流程和操作标准，影响服务效率。基层干部成长空间受限，总体待遇水平不高，难以吸引高素质人员长期扎根。突出表现为通过法律职业资格考试人员相对不足，影响基层开展重大执法决定法制审核工作。三是综合保障与执法规范不相适应。综合执法办案中心规范化建设缺乏明确标准，工程立项困难。利用原有场地改造办案场所，受制于场地限制，办公面积狭小，布局不尽合理，缺乏询问室、档案室、装备室、备勤室等基本配置。驻镇执法机构多点分散，开展集中行动不便。综合执法服装、执法用车配备缺乏政策依据。“权随事转、人随事转

10、、钱随事转”的要求难以落到实处。鉴于乡镇自身财力不足，保障能力受限，执法记录仪等装备总体不足，手持执法终端难以推广，执法车辆保障不力，执法办案经费较为紧张。四是信息共享与基层治理不相适应。信息沟通仍有壁垒，资源共享尚有困难。执法平台多为部门主导，自成体系，条块分割，难以融合，应用场景明显受限，数据壁垒难以打通。各类视频资源采集运用不多，非现场执法推行困难，执法技术化手段应用不足，“智慧监管”尚未打通乡镇“最后一公里”。网格化管理与综合执法工作衔接不够顺畅，全科网格与综合执法尚未形成改革合力。五是立法进展与形势发展不相适应。赋权工作启动以来，各镇聚焦和美乡村，紧扣环境整治，围绕村容镇貌严格依法履

11、职，认真开展执法。而对农村地区经常发生的违法户外广告、乱涂乱画等不文明行为，却面临无法可依的尴尬局面。尽管城市市容和环境卫生管理条例等法律规定对上述违法行为作出相应处罚规定，但适用范围均不包含农村；而目前适用农村地区的法律规范如村庄和集镇规划建设管理条例省村镇规划建设管理条例均颁行于上个世纪，相关规定滞后于时代发展，难以有效应对新时代农村形势发展需要，难以适应全面推进乡村振兴、建设和美乡村的新形势、新任务。六是执法监督与法治建设不相适应。赋权执法作为新生事物，基层也在不断探索完善，但因考虑行政复议、行政诉讼等各类潜在风险以及执法不当引发舆情的担忧，部分执法人员还存在观望心理，不敢办案、不愿办案

12、、不想办案的情绪一定程度影响了赋权成效。基层“选择性执法”，既有承接赋权乡镇的主观因素，也有赋权部门“一放了之”的放任心理，而行政执法监督缺位，也是不容忽视的原因。三、深化改革巩固乡镇赋权成果一是持续优化乡镇管理体制。总结运用经济发达镇行政管理体制改革经验，把握地方机构改革契机，整合部门执法资源，积极构建党委领导、党政统筹、简约高效的乡镇管理体制。聚焦基层党的建设、经济发展、民生服务、平安法治等主要职能，综合设置乡镇内设机构。强化属地管理功能，赋予乡镇对涉及本区域重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权。强化乡镇对部门派驻机构的统一指挥和统筹协调，探索赋予乡镇指挥调度权、考核评价权、人事建

13、议权、征得同意权等。二是切实加强基层队伍建设。进一步理顺职责、整合队伍、减少层级，推动力量下沉、重心下移，保障下倾。坚持大抓基层的鲜明导向，通过“减上补下”等方式，推动编制资源向乡镇（街道）等基层一线倾斜。注重行政执法队伍梯队建设，加强法制审核专业人员选拔培养。加快推进乡镇审批服务执法机构党组织建设，推动党组织建在服务大厅里、建在执法大队中，充分发挥支部战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。切实提高基层执法人员待遇水平，畅通一线干部出路，打通人员成长通道。适度增加乡镇编外用人自主权限和用人额度，灵活采取购买服务等市场化方式增强窗口服务岗位力量。三是不断提升综合保障水平。统一基层综合执法车辆、服装、装

14、备配置标准，研究制定执法办案场所规范化建设意见，改善基层办公环境，提升执法软硬件水平。统筹镇域综治、司法和各类执法机构办公场所，建立集成式办案指挥中心，适应监管形势需要和平安法治建设需求。加大综合投入，加强“一站式”政务服务中心建设，积极推行全程服务代理，推广“不见面”审批。加大财政转移支付力度，结合本地财力和赋权实际，合理保障综合行政执法经费投入力度，切实满足综合行政执法工作需要。四是系统部署智慧乡村建设。坚持上下贯通，注重资源整合，将网络与网格有效衔接，将技术赋能与行政赋权深度融合，打破系统分割，突破信息屏障，建立一体化的信息系统和综合指挥平台。强化信息共享和技术支撑，畅通审批服务执法信息

15、交互，完善事前事中事后监管，全面推动“智慧治理”模式从城市延伸到乡村，系统部署“数字乡村”建设，有效提升信息化管理水平。切实加强网格管理，合理划分网格单元，以村（社区）为基础，统筹网格功能，强化党建引领，实现“多网合一”，完善“全科网格”建设，落实“基层吹哨、部门报到”制度，提高网格管理标准化、规范化、精准化水平。五是加快推进乡村领域立法。全面贯彻国务院办公厅提升行政执法质量三年行动计划（20232025年）要求，定期组织开展行政执法事项清理，加强赋权事项的法制审核，完善赋权事项评估和动态调整制度，依据法定程序启动立改废释工作。高度重视乡村立法滞后的现状，尽快启动“三农”领域立法调研和前期论证

16、，广泛听取基层意见和群众心声，聚焦和美乡村建设和乡村环境整治，着力解决乡村综合执法面临“有法难用”和“无法可依”的矛盾。六是健全完善执法监督机制。加快构建行政执法协调监督工作体系，完善行政执法监督制度，规范行政执法监督体制，健全完善行政执法监督配套工作制度。定期开展行政执法案卷评查，编发行政执法案例指导，研究制定科学、合理的行政执法考核评价指标体系。强化赋权部门对承接乡镇综合执法工作的全方位、全流程监督，严格履行常态化、长效化监督。科学制定司法部门年度行政执法监督工作方案，强化人大执法监督，注重纪检监察作风监督，切实解决基层执法机构“不作为、慢作为、乱作为”等作风顽疾。拓宽监督渠道，建立行政执法监督与12345政务服务便民热线等监督渠道的信息共享工作机制，有效运用“互联网+监管”系统，切实加强媒体监督，推进落实行政执法监督员制度，真正做到“有权必有责、用权受监督”，确保各类赋权事项放得下、接得住、办得好、信得过，营造良好的法治氛围。- 9 -