(发展战略)发展小城镇的九大问题与对策.docx

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1、城市规划师辅导：发展小城镇的九大问题与对策发展小城镇，是我国城市化的重要途径，独具中国特色，其重要 意义中央已做出精辟概括，即有利于乡镇企业的相对集中，更大规 模地转移农业富余劳动力，避免向大中城市盲目流动；有利于提高 农民素质，改善生活质量，解决农村发展中的一系列深层次矛盾； 有利于带动投资和消费需求增长，扩大内需，拓宽城乡市场，优化 国民经济整体结构，推动国民经济更快增长，是一个具有全局意义 的大战略。目前我国的小城镇已达1 .9万多个，数量上的发展是可观的， 但研究者们指出，小城镇在整体质量上与国家的经济发展速度和农 村工业化、非农化进程相比，其发展水平相对滞后。因此必须在质 量上加以提

2、高。同时，各地小城镇的发展水平不均衡，同一地区小 城镇的发展水平也有高下之分，所以在着手发展小城镇的时候，还 必须因地制宜，因镇制宜。九大问题20世纪80年代以来小城镇的发展，是以数量扩张为特征 的，在新设的建制镇中90%以上是撤乡建镇，通过改变名称，使 镇的数量增多。陈酒新封所带来的问题是多方面的，而根本的一点 是小城镇的城市功能没有实质性的变化，不能适应城市化的需要。问题一，一些地区的小城镇发展无序，浮现了过于密集、规模过 小的状况。撤乡设镇使一些不够设镇条件、经济发展水平低的乡也 变成为了镇，据测算，大约有1/4以上的镇达不到设镇标准，造 成了城不像城，村不像村，城又像村，村又像城的现象

3、。小城镇的密集与规模过小，导致了以下后果：一、支撑城镇发展 的能力减弱。每一个城镇都有与其相对应的支撑其发展的密切 圈，过于密集的城镇使密切圈缩小，城镇发展的支撑力不足。二、 镇区规模难以扩大，中心城镇难以形成。小城镇的发展必须具备一 定的规模，才干形成集聚效益。据分析，小城镇的人口应在5万人 以上，而目前我国平均每一个乡镇的人口多在2万人以下。这就影 响了小城镇功能的健全和辐射作用的发挥，制约了第二、三产业集中 区的形成，农村富余劳动力在小城镇的就业机会减少。三、重复建 设，资源浪费严重。镇的设置不是按经济区域设定，而是同一经济 区域划分为若干个城镇，这不仅形不成中心城镇，而且作为一个行 政

4、区域单位建制，每一个乡镇都要设立行政、事业机构，建设各类 基 础设施和服务设施，从而浪费土地、资金，破坏生态环境，设施水平较低。四、加重财政和农民的负担。不论乡镇大小普通都设有全 套的机构，此外还有县级有关部门的派出机构，这造成为了庞大的 乡镇干部队伍，一个乡镇少则100多人，多则600余人。这些干 部都要由乡镇财政负担，而且乡镇规模越小，农民人均负担的人员 越多。财政负担的加重，影响了乡镇的建设；农民负担的加重，负 面影响就更大。问题二，城镇基础设施的建设水平低，服务功能不完善。绝大多 数的城镇缺乏基本的基础设施，有的经济较发达的小城镇基础设施 也不配套。滞后的环境，削弱了小城镇对农民的吸引

5、力，也降低了 投资者的热情。问题三，小城镇与乡镇企业结合不密切。目前全国2 000多万 个乡镇企业绝大部份分散在泛博农村，真正在小城镇的乡镇所在地 的不多。资料显示，乡镇企业8 0 %分布在自然村落，7%分布在 自治村，1 2%分布在乡镇所在地，1 %分布在县城以上的城市。这种遍地开花的分布状况，既制约了乡镇企业的进一步发展和合 理布局，也使小城镇发展规模受到影响，无法形成集约发展的优势。问题四，小城镇人均城镇建设用地偏高，与耕地保护存在矛盾。 小城镇的人均占地远远高于城市，一些地区在小城镇建设上推荐独 门独户、占地超标准、大而不当的别墅式的居住模式，在引导方向 上浮现偏差。止匕外，有些地区的

6、小城镇仍有圈地及占而不用的现象。问题五，小城镇追路发展，沿公路建设的现象普遍存在。将过境 的公路作为发展的依托，沿着公路建设小城镇，虽有较明显的短期 经济效益，但不利于城镇的完整形态的形成和合理布局，对城镇的 长远发展有害。问题六，小城镇的政府管理功能不完善，不能适应城镇建设和经 济发展的需要。第一，在小城镇设立的各类机构虽多，但大部份属 县级部门垂直领导，镇政府惟独一部份管理权，甚至无管理权，镇 政府的职能不健全，使镇政府的综合协调能力和宏观调控能力降 低，难以有效地组织实施城镇的社会经济发展和建设的规划。第二， 小城镇政府的财政功能不完整，只是作为县级财政的一个支出单 位，镇区内各部门收取

7、的费用直接上交，然后再由县财政统一划拨。 财权的不完整，更加制约了镇政府功能的发挥。第三，镇政府的机 构设置不适应城镇管理的要求，大部份机构与乡政府基本没有区 别，没能按照城市管理的要求来设置机构，不利于提高城镇的管理 水平。问题七，小城镇发展的资金不足，成为制约其深入发展的瓶颈。 目前我国小城镇建设普遍面临资金短缺、融资渠道不畅的问题。分 税制在乡镇一级的改革和完善工作明显滞后，许多地方统收统支体 制仍在运行。而其他的融资政策的制定和落实也未能较好开展。城 镇建设是一种经济行为，缺乏资金就谈不到建设和发展。问题八，现行的户籍制度也制约了小城镇的发展。城乡分离、不 得随意迁移的户籍管理制度，妨

8、碍了劳动力的自由流动，对小城镇 的发展十分不利。问题九，一些农民不愿进城也对小城镇的发展形成制约。这种现 象在经济发达的地区就更加明显，因为这些地区的城乡差别已不 大，城镇对农民的吸引力很弱。止匕外，农民对进城缺乏紧迫感，农 民身份使他们拥有许多现实利益，如果成为城镇居民，他们不仅要 失去这些利益，而且要付出相当大的搬迁成本。况且还不是迁入吸 引力较大的大中城市。除利益原因外，农民不愿进城也有对土地、 对熟悉的生活模式的依恋思想在起作用。尽管土地收入可能不是其 主要收入，尽管其也可能在城里工作，但若让其失去农民身份及永 久生活在城镇里，还不是一件简单的事情。研究者们还指出了小城镇发展中存在的其

9、他一些问题，如部份发 展较快的小城镇的行政建制与其实际规模不符；小城镇的内部区划 不合理；缺乏技术和人材；发展特色不明显；建设部门对小城镇重 建设，轻管理；重规划，轻落实等等。在对小城镇发展存在的问题进行分析后，人们认为：问题的浮现， 有操作上的原因，有政策上的原因，也有体制方面的原因。所以， 要推进小城镇的发展，操作、政策、体制都有待于调整和完善，要 从多方面入手。九大对策如何推进小城镇的发展，选择什么对策解决小城镇发展中存在的 问题，是研究者的目标，也是研究的核心。对策一，明确发展小城镇的指导原则、主要任务和发展目标。在 2000年9月召开的促进小城镇健康发展工作座谈会上有关 领导曾经指出

10、，发展小城镇应遵循以下原则：一、因地制宜，突出 重点，注重实效，量力而行。重点支持具有发展优势的中心镇。二、 以促进经济社会发展为目标，通过发展小城镇，促进农村一、二、 三产业协调发展。三、充分运用市场机制，走政府引导下依靠市场 机制建设小城镇的路子。四、坚持可持续发展战略，保护资源和生 态环境，加强环境污染管理，努力改善小城镇环境。小城镇建设的任务和目标是：优化小城镇发展布局；加强基础设 施和公用设施建设，完善小城镇功能；大力改善居住区环境；把1 5%的建制镇建设成为规模适度、经济繁荣、布局合理、设施配套、 功能健全、环境整洁，具有较强辐射能力的农村区域性经济文化中 心。其中少数具备条件的小

11、城镇将发展成为辐射和带动功能更强的 小城市。对策二，采取有力措施，搞好科学规划和建设管理。搞好规划首 先要根据全国城镇布局的基本思路，结合省域城镇体系规划的编 制，明确本地区小城镇发展的思路和空间布局，确定中心城镇的选 取标准和数量，编制、调整和完善县域城镇体系规划。并在此规划 指导下，搞好小城镇的规划。专家们提出，小城镇发展的总体政策应是控制小城镇数量，扩大 小城镇规模，提高小城镇质量。对不同经济发达地区的小城镇采用 不同的发展策略：东部经济发达地区主要哺育和发展具备良好交通 条件的城镇密集区，以提高城镇化质量为目标，提高小城镇基础设 施水平。经济中等发达地区在保障小城镇有一定程度的数量扩张

12、的 同时，重在提高小城镇的规划水平和规划标准上，小城镇的轴向带 状发展与据点式发展并重。经济欠发达地区的小城镇据点式布局形 式，作为区域发展的增长极培植发展。对策三，发展小城镇要避免一哄而起，应选择中心城镇重点优先 发展。在建制镇中，除县城外，还应在普通镇中选择地理位置好， 交通方便，具有一定经济实力和发展潜力的小城镇作为中心镇，搞 好规划，扩大其规模，完善其功能，增强其辐射能力。中心城镇数 量应为12个，不能过多。对策四，充分运用市场机制，抓好基础设施、公共设施建设。小 城镇建设的重点是搞好基础设施和公共设施建设，要着重解决好供 水、供电、道路和通讯等设施的配套建设，提高设施的现代化水平。

13、为此，各地应充分运用市场机制，打破行业、区域和所有制界限， 采取多种形式，制定优惠政策，扩大招商引资。公用事业的建设和 管理，除必须由政府管理的以外，都要放开经营，公平竞争。对策五，积极引导乡镇企业和农产品市场与小城镇相结合。乡镇 工业布局的分散现象，既不利于企业的发展，也不利于小城镇的发 展，应采取政策使其适当集中，形成规模优势和集聚优势，优化资 源空间配置。乡镇企业和农产品市场与小城镇是互为依托的关系。 专家指出，要引导其向城镇和工业园区集中，政策应灵便，如采取 多种形式降低企业用地成本，同时在资金、信贷、税收等方面实行 优惠。对策六，深化小城镇财政体制改革，建立多元化投资机制。小城 镇发

14、展面临的一个重要问题是发展资金不足，为此，一要对小城镇 财政体制进一步改革。小城镇财政体制改革的方向是建立分税制财 政体制，小城镇财政建设的目标是要建立一个科学规范稳定的独立 一级财政实体。目前应按照事权与财政相统一的原则，完善其财政 管理体制。逐步向分税制靠拢。二要以政府和财政投资为导向，运 用市场机制，引导商业银行、企业、团体、个人、外商参预建设， 形成多元投资机制。同时要建立和完善城镇设施的经营与市场运作 机制，使城镇经营纳入市场化轨道。对策七，修订设镇标准，明确城乡界线，引导镇区合并。我国小 城镇数量多、规模小的一个重要原因是设镇标准较低。再加之一些 未达标而设置的镇，使建设镇的数目大

15、增，造成为了一系列的问题因此提高设镇标准是十分必要的。在修订的标准中除人口指标外， 应增加经济指标，如财政收入、国民生产总值及第二三产业的比重。 通过对指标体系的修订，使小城镇的质量得到提高。目前建制镇惟独镇区才是本质意义上的城镇，而建制镇本身并非城镇。城乡界线不分，对管理等工作极其不便，不利于小城镇发展，因此应尽快制定镇区划分标准办法，明确城乡界线。应对 那些密切相邻的镇区加以合并，以实现规模发展。对策八，加快户籍制度改革，建立完善社会保障制度。城乡分离 的户籍制度限制了农民进入城镇。因此必须加快户籍制度改革的步 伐，降低门坎，放宽标准。将具有合法固定住所，稳定的职业或 者生活来源作为在小城镇落户的基本条件，再也不规定居住期限，允 许进镇的农民根据本人意愿，保留其承包土地的经营权，并允许依法 有偿转让等等。社会保障制度是保障农民进城的重要条件，社会保障的重点是建 立小城镇失业保险，养老保险和合作医疗制度，使农民既无后顾之 忧，又有进城之乐。对策九，改革小城镇行政制度，完善政府职能。专家们指出，搞 好小城镇的建设管理，必须实行以增强镇政府总揽全局能力为内容 的改革，政企分开，事权财政统一，完善政府的功能。除以上对策外，专家们还提出，小城镇的发展应注意土地的集约 使用、水资源条件、环境保护、发展特色城镇以及历史文化遗产的