基层财政建设优化路径分析.docx

《基层财政建设优化路径分析.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《基层财政建设优化路径分析.docx（5页珍藏版）》请在淘文阁 - 分享文档赚钱的网站上搜索。

1、基层财政建设优化路径分析一、结合时代背景把握基层财政建设的重点从农村社会发展来看，农村税费改革减少了政府对农业收入的汲 取，为了实现城乡统筹发展，国家出台了大量强农惠农富农政策，投 入大量财政资金支持三农，推动了农村社会事业加快发展，基层财 政在落实国家涉农补贴补助政策方面发挥着中枢作用。从基层财政管 理来看，从1984年开始，我国按照建立与乡政府相适应的乡一级财 政的总体要求，开始了全面建设乡镇财政的试点并逐步推开，这一时 期的重点是做大做强乡镇财政。自2000年开展农村税费改革试点以 来，随着农村发展形势的变化和农村综合改革的推进，基层财政特别 是乡镇财政职能发生了显著变化，由组织收入为主

2、的征收管理型向发 放各种补贴为主的支出管理型转变，公共服务职能全面加强，政策性 强、责任重大、工作量成倍增加，对部门综合协调能力和资金监管水 平也提出了较高的要求。综合上述分析，基层财政建设涉及到农村社 会经济发展方方面面，是政府在农村职能发挥的凭借和保障，是政府 调整农村经济社会发展关系实现发展目标的有力抓手，建设的意义和 作用远远超出了部门自身。当前开展基层财政建设要放宽视野，关注 时代发展的背景和任务，做长远的规划和全局的部署，自觉融入农村 经济社会改革发展的大格局中，对症下药，有的放矢，处理好自身建 设和功能发挥的关系，通过开展建设确保财政职能作用充分有效发挥 和财经管理秩序全面规范，

3、确保各项支持三农和县域经济发展的政 策措施落到实处，以财政建设的提升来带动政府能力的提升，以政府 能力的提升来带动农村经济社会的发展。二、科学认识基层财政建设的内容关系认识是行动的先导。健康推进基层财政建设首先需要对基层财政 建设涉及内容及特殊性有一个全面科学的认识。从内容来讲，之所以 重点推进基层财政建设，是因为当前基层财政架构和管理水平已不能 适应经济社会发展和政府职能作用发挥的需要，存在大量的缺失内容 和薄弱环节。这些缺失内容和薄弱环节首先表现为基层财政工作中凸 显的各种问题，包括县乡财政职能定位不准，县乡村各级财政管理责 权配置不够合理，管理体制机制不够规范，基层预算约束力不强，预 算

4、程序不完善，财政资金监管机制不顺畅，乡镇财政基础工作较为薄 弱，机构队伍建设需要加强等。弥补这些问题和不足就是当前推进公 共财政体系建设的重点内容，处理好了这些问题，基层财政建设水平 也就得到了切实提高。同时，从存在问题反映的建设要求来看，现在 农村基层财政建设主要表现为一种职能大调整时期的系统性缺位，而 不是某项建设内容不到位的问题，需要从职能、体制、管理机制、机 构人员等各个方面进行全方面的补充和完善。从结构关系来看，基层 财政建设的内容包括内部和外部两个层面：外部主要是完善体制机制, 处理好财政与其他部门、村委会和群众的关系，规范财政管理秩序， 确保各项政策资金的落实效益，关键在于提高基

5、层财政监管水平；内 部主要是构建与区域经济社会发展相适应的基层财政管理框架体系， 理顺基层财政财务管理关系，提升基层财政预算管理水平，关键环节 在乡镇财政。在推进基层财政建设过程中，还必须关注基层财政建设 的特殊性。即理论上基层财政包括县、乡两级，但在实际建设过程中 却涉及县、乡、村三级组织。因为村是我国最基层政权组织，虽然不 设立一级财政，但由于承担了部分政府资金分配管理职能，也需要纳 入基层财政建设范围。从现在大多数地区政府建设情况看，县一级是 较为完备的政府管理架构，乡镇一级除了较为发达地区以外基本上是 一级不完整的政府管理架构，而村一级则是实行村民自治的非政府组 织，但是又受委托承担了

6、部分政府职能。所以，推进基层财政建设必 须对这种特殊性给予充分重视，一方面关注当前农村不同地区改革发 展的特殊背景、任务和矛盾，及其对财政提出的要求和存在的不足; 一方面要对基层财政建设涉及各级组织的特殊性有正确认识，实事求 是探索适宜的管理模式，实现各级职责权益合理配置和顺畅衔接。三、加强基层财政建设要强化县级财政辖区责任自古以来，县级都是我国较为稳定的一级政权组织，政府职能和 机构较为完备，在处理辖区内经济社会发展关系方面拥有较大的自主 权。同时，县级政府承担着统筹辖区内城镇和农村发展的职能，而各 地县域经济社会发展水平差距较大，经济结构和发展路径各有特点, 政府和财政工作的重点有所不同，

7、基层财政建设基础也不一样。所以, 对于基层财政建设不能搞一刀切，而应该关注地区差异，将一般性要 求与地方特点相结合，进一步明确县级财政的辖区责任，扩大县级财 政自主权，由县级财政立足区域城乡发展实际，统筹制定县域内基层 财政建设规划方案并负责落实，着力加强县级财政对乡镇财政的指导 和管理，全面规范和理顺基层财政管理关系，搭建较为完备的基层财 政管理运行平台。同时，即使在同一个县域内，不同乡镇发展水平和 发展任务也不相同，对于特殊的乡镇尤其是经济发展水平和财力较强 的乡镇，可以考虑按照县域发展规划和实际发展需要实行差异性财政 管理体制机制。在推进基层财政建设过程中，应该将规范分配关系的 体制和激

8、励经济发展的政策进行适当区分，体制是基础，要首先通过 完善基层财政体制理顺基层分配关系，然后再考虑结合县域发展规划 有选择、有重点地出台财政激励政策办法推动局部经济发展。止匕外, 要将支持区域经济发展和推动区域社会进步分开考虑，加大县级调控 主导权，在有效促进县域主导产业和园区发展的同时，处理好县域内 经济社会发展关系，防止拉大县域内乡镇之间社会发展差距，确保县 域内基本公共服务实现均等化。四、加强基层财政建设关键在于提高乡镇财政管理水平由于县级财政较为稳定和完备，村级由于政权性质不可能建成一 级财政，只是受乡镇委托落实部分管理职能并受乡级监管，所以当前 基层财政建设县级是主导，而乡镇是关键。

9、从基层财政现状来看，各 项建设缺失主要集中在乡镇，建设任务多数也是落在乡镇一级，具体 内容包括县乡财政职责界定、县乡财政管理体制调整、乡镇预算管理 制度建设、乡镇标准化财政所建设、乡镇财政财务监管机制建设、乡 镇财政管理人员队伍建设等。所以，当前加强基层财政建设要以乡镇 财政建设为有力抓手和切入点。乡镇财政建设需要统筹规划，循序渐 进。针对乡镇财政建设中存在的不足，过去几年各级财政部门共同努 力，通过实行乡财县管财政管理方式改革，全面提升了乡镇财政预 算管理的科学性和规范性，规范了乡镇财政管理秩序，确保了各项财 政惠农政策的有效落实；通过标准化财政所建设，提高了乡镇财政软 硬件建设水平，充实了

10、人员队伍，夯实了基础工作，理顺了管理关系。 下一步工作的重点应集中于提高乡镇财政的资金监管水平，要将所有 财政资金纳入监管范围，提高财政资金使用绩效。提高基层财政监管 能力涉及面广，政策性强，需要从横向处理好财政与其他部门管理关 系和纵向处理好县、乡、村财政财务管理关系两方面入手统筹推进。 横向上，要按照权责对应的原则，构建以财政为主导，所有涉及政策 落实和资金分配的部门齐抓共管的新型基层财政监管机制，将各级政 府安排和分配以及通过不同渠道下达的各种财政资金全部纳入监管 范围，通过部门合理分工协作全面提高监管水平，防止财政部门单兵 作战。纵向上，要将乡镇财政所建设和乡镇财政管理体制进行合理区 分，明确不管实行什么样的管理体制，标准化财政所建设都是基础。 要按照预算法等相关法律法规规定，结合各地客观条件和实际需 要逐步做实做强乡镇财政，健全乡镇政府职能，完善乡镇政府治理结 构。本文作者：石睿诣、王巨红单位：清华大学