清代川陕楚政区的行政建置与管理.docx

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1、清代川陕楚政区的行政建置与管理徐云对中国帝国的内部结构说：“一个体系是一个最终网络，它将是一个细节和坚实的结 构。然而在发展过程中，纲目之间，必有体系所不及的空隙。这些空隙事实上是内在 的边陲。”作为清廷重点关注的区域之一，川陕楚交界之“南巴老林”地区（本文称“川陕楚边 区”），就是中国古代历史上典型的内地边缘。其地处陕西、四川、湖北三省交界，山峻 河险，五方杂处，管理松散，流民起事频发。为加强统治，康熙中期以后，清廷不断增兵 置弁，添员设治。其中，道光元年（1821）添设砖坪、白河、城口三厅和太平一县，并定 为边缺，就是一宗典型的案例。本文即以砖坪等厅、县的设置为例，探讨此次设治的背景、 过

2、程、结果和影响，考察清代地方行政的决策程序及央地之间的互动关系，窥探统治者的 边区理念和治理措施，进而深化对内地边缘统治模式的认识一延边主期：清官府设置治置官四川、陕西、湖北三省交界之地，“边境毗连，犬牙相错，实为坤舆之奥区”。揆其形势, “高山长林，绵亘千数百里，弥望蓊郁，竟日不见人烟”迨明代中期，随着人口繁殖和土地兼并加剧，数以百万计的民人涌入南巴老林地区，烧山 毁林，耕田垦荒，遇有歉收，即聚集起事，对当地秩序造成很大的冲击。在经过严厉封禁 和多次镇压无果后，明朝官府被迫设治置官，派员巡抚员邸日，并析襄阳府西部建哪阳府， 割竹山尹店、哪县南门堡、洵阳白石河，设竹溪、哪西、白河三县，“流寓土

3、著参错以处, 自是房竹以东山荒浸辟”清朝入关后，沿袭明制，仍设哪阳巡抚，下辖府州县，管理川陕楚三省交界地方。然受明 末清初战乱之影响，此地人口锐减，社会动荡不安。从康熙年间开始，清官府一边创设招 彳来馆，“招募客民，于各边邑开荒种山”经过诸多调整，边区仍属辽阔，“其所产铁矿、竹箭、木耳、石菌，其所宜包谷、养豆、 燕麦，而山川险阻，地土烧瘠，故徭粮极微，客民给地主钱数千，即可租种数沟、数岭”乾隆末年，川陕楚边区爆发了规模浩大的白莲教起义，前后持续七八年时间，极大地冲击 了清朝的地方秩序和专制统治。在此期间，清廷一面遣将增兵，平定叛乱，稳定统治秩序, 一面设官分职，调整建制，加强地方治理。嘉庆五年

4、（1800）,陕甘总督长麟具奏，五郎 关层峦叠嶂，道路纷岐，易于藏奸，应于此地设立总兵一员。后经皇帝批准，赐名宁陕镇, 以为省城屏障。而与宁陕镇同城之五郎厅，原为抚民通判，等级较低，遂升格为抚民同知, 改名宁陕厅二添设大员，专兼训察白莲教起义后，清朝官府或鼓励移民，垦殖山林，或安置兵丁，拨地屯垦，成为南巴老林 历史上开发最快的时期之一 卓秉恬，四川华阳县人，嘉庆七年进士，授职翰林院检讨。十二年典试陕西，亲临战乱重 灾区，加深对当地形势的认知老林区画之策，不能即一隅而专谋之，必当合三省而共议之。似须于扼要之地，专设大员 控制查哪阳地方，明季曾设抚治大员，嗣经裁撤，想彼时人烟稀少，因时制宜而然。

5、今我国家休养生息垂二百年，生齿日以繁，荒芜日以辟，故凡有山厂可以营生之处，势难 禁其聚集，若不妥为措置，必致日久生事。应“敕下三省督抚确勘情形”，仿明代员邸日巡抚之例，于川陕楚边区添一大员，居中掌控, “庶老林皆乐土，而棚民悉安业”是时距白莲教起义最终平定才过去十多年，距发生于京畿并与白莲教密切相关的天理教事 件更是不儿年之事，乾隆四十七年出生的道光帝对此有深刻感受。因此看到卓秉恬所奏老 林问题，道光帝就立即颁旨：“卓秉恬奏川陕楚老林，地连三省，无业之民侨寓其中，易 致滋事。宜如何弹压抚绥之处，著蒋攸铭、朱勋、毓岱确勘情形，悉心筹画，会同定议具 奏。”经过协商，三省督抚认为，添设大员一事并不合

6、宜，原因是：老林多在层峦叠嶂之中，若由山内穿直迳过，则逾岭越涧，朝陕而可暮楚。若由山下平地 而行，则绕道迂回，旬月方能出境。是以管辖山阳之州县隶川，而管辖山阴之州县隶楚， 山之南属楚，山之北又属陕矣。盖犬牙相错，限于地势，不能不各就所近分立疆界此 时之那阳老林以外已无不耕之土，与明季之一片旷地、未经开设府县、亟须籍流寓而实户 口者，情形亦不相同，似可毋庸多设员弁，方资控制。但也承认，南巴老林地区确实存在诸多问题，尤其是近年以来，“老林开垦日广，外来客 民户口日增，五方杂处，讼狱繁多，且风俗剽悍，山深路险，极易藏奸”。而县与县相距 近千里，“实有耳目难周之势”，“自应于两省交界州县相距较远之处，

7、添设文员，以资 治理，庶查察易周，而声势可期联络”具体查勘过程，分四步进行：第一步，派遣得力属员，实地勘察，熟谙情势。第二步，委 员们齐赴适中之地，绘图贴说，酌议办法。第三步，分呈藩臬二司，再予核议，草定章程。 第四步，督抚会商，确定章程，进呈御览办法商定后，三督抚即饬委陕安道道员严如煨总其事，并各派委员前往查勘，陕省委派平 利县知县陈元杰、代理西乡县知县方传恩，川省委派保宁府知府徐双桂、忠州知州李绍祖, 楚省则派委哪阳府知府倪汝炜、竹山县知县范继昌。其中严如熠，湖南淑浦县人，嘉庆三 年举孝廉方正，钦定第一，发往陕西以知县候补。此后长期任职陕南，补知县，升同知， 擢知府，迁道员，老成练达，于川

8、陕楚边地事务最为熟悉察其所议办法，约略有三。其一，添设文员：“各厅县边境，距治所六七百里，山深路险, 命盗重案报官往返，动辄兼旬半月，犯虑远随，尸虞腐变，伏莽、游匪尤恐防察难周，致 滋事端，自应添设文员。而边境民多侨寓，风尚犷悍，地方官尤须官阶稍崇，重其事权， 方足以资控驭。”建议仿乾隆年间分设宁陕厅之例，于砖坪、城口、核桃园等地添设厅治, 佐以学官、照磨、巡检等员，强化治理。其二，道员春巡：“查三省边境，于本省有边腹 之分，实则均皆内地，未可各固其圉，置彼境于不问。”现三省提镇有会哨之例，“游匪 土棍闻风解散”，效果良好。文职道员，亦“宜添春巡一次，每年二月十五日，陕安、川 北两道于太平、定

9、远交界会哨，三月初十日，陕安、川东、哪襄三道于平利之镇坪会哨”， 庶”于所管州县营汛既可遍历巡查，而彼此会晤，则邻境情形亦可周知”。其三，抚控棚 民：山内“垦荒之户，写地耕种”，每段“招佃常数十家”；铁、板、纸、耳菌等厂，皆 商人“出本，交给厂头雇募，匠作、厂民自食其力”。佃户、匠作、厂民等“散布岩谷， 佣作去来，棚厂兵役不时稽查，难免需索滋事”。应分别区域，推行保甲之法，“于招主、 厂头，酌其人数之多寡，分为牌头、甲长，责以各自稽查，归就近之乡约、保正管理”， 庶法严而不扰总之，从稳定地方秩序入手，将高层巡哨、中层建治和基层管理连为一体，在川陕楚边区 达致统筹规划和联合统治的目的。三抚治之法

10、的确定商妥之后，严如炫等将结果呈交布按二司核议，转详督抚酌商。经过商讨，三督抚最终决 定，抚治之法应以两点为要：（一）添改行政建制，完善行政体系，加强地方统治；（二） 调整人事政策，提高官员素质，深化地方治理。这是地方主政者在通盘筹划的基础上做出 的，有取有舍，重点突出，体现上下级因职位不同而立场、想法有别。1 .添设抚民，驻白河口行政建制是加强统治的基础，凡钱谷刑名、教化安民之事，均立基于此。其中，陕西省以 砖坪营为中心进行设治，“兴安府属之安康县，所管地方硅步皆山，幅员辽阔，地方官查 察难周，该县迤南砖坪营” 一带，“未开老林袤长三四百里，地极险要，原设砖坪县丞一 员，不足以资治理，应改设

11、抚民通判一员，并设巡检一员，兼管司狱事务”。四川省则移 太平厅同知驻扎城口，“太平厅同知所管地方，周围三千余里，幅员本属辽阔”，今察地 方情形，“城口营距厅城三百八十里，界连陕省，地方紧要，原设经历一员，不足以资抚 治。应请将太平厅同知，并训导、照磨各一员，移驻城口，即将城口经历所管地方划归管 理，作为城口厅同知”。湖北省则添设抚民同知一员驻扎白河口，“哪阳府属之房县、竹 山、竹溪三县，与四川之大宁、巫山、陕西之平利连界，相距各县治均在五六百里以外， 中间高山深谷，客民杂处，最易藏奸，县治相距宵远，地方官实属稽察难周。今察看情形, 竹山之白河口为适中扼要之地，必须于该处添设抚民同知一员，并设学

12、官、照磨各一员， 以资治理”若一味添员设缺，又与规制不合。早在乾隆六年清官府就规定：设官分职，各有定制，增 设改隶，徒事纷更和虚糜。嗣后各省倘有需用人员，必须酌改之处，止准于通省内随时改 调裁抵，概不得具奏增设，致滋糜费之例可见，三省均采取“移内实边”的方法，将内地事简之官移于边区，量予变通，于川陕楚 边区增设3厅1县等4个政区，并在新定区域内，派遣正印官，增设佐贰、首领、杂职及 儒学官员，共计2同知、1通判、1知县、2县丞、2照磨、1经历、1典史、3训导、3巡 检等16缺，以填充体系内的空隙地带，缩短行政间距，加强地方教化和区域统治。2 .请旨、部选缺、外缺行政建制仅是地方统治的第一步，能否

13、有效进行统治，关键要看官员们的行政素质和执政 能力，而这又与选任方式和任职时间密切相关。故此，如何选任官员及选任后如何管理， 就成为京外官府和朝廷重点讨论的议题。清制规定，凡道府以下、州县以上官缺，按“冲” （“地当孔道”）、“繁”（“政务纷纭”）、“疲”（“赋多逋欠”）、“难”（“民 风刁悍、命盗案多”）四项划分繁简，其中四项俱全者为“最要缺”，三项相兼者为“要 缺”，二项相兼者为“中缺”，仅有一项和四项俱无者为“简缺”。最要缺和要缺中，道 员、知府由吏部开列名单，呈请皇帝钦定，为“请旨缺”；同知以下、知县以上则归外省 督抚拣选人员，具题升调，为“题缺”（因在外拣选，又称“外补缺” ）O中缺

14、和简缺， 道、府、厅、州、县均归吏部月选，每月一次，掣签补授，为“选缺”缺分一旦确定，就不能随意更动。乾隆四十三年规定：凡道府各缺，如原系请旨及部选之 缺者，俱不准改为在外题调。而厅、州、县缺，如有因繁简不符，必须随时酌改之处，令 各督抚分别缺之大小，如丞侔、牧令之缺应请改繁者，即于丞彳卒、牧令缺内改简互换，其 佐杂之缺，即于佐杂缺内酌改，不准将州县以上缺与佐杂缺互易可见，三省趁此次调整之机，不仅将新设厅县定为外补缺，改部选之知县为外补缺，均未 改简以互换，更是突破禁制，将请旨、部选之道员和知府改归外补。这是地方主政者的人 事管理理念，亦是保障官员行政素质的重要措施，目的是保障量才授官、人缺相

15、宜。但不 可否认，其背后亦含有扩充选任权力的考虑。因为选任方式的变化直接关涉选任权力的变 更，此时将请旨、部选缺改归外补，即意味着将皇帝、吏部的选任权改由督抚掌控，这必 然会与吏部、皇帝的人事管理理念发生冲突，进而引起中央官府内部较激烈的争辩。章程拟定后，蒋攸铭会同朱勋、毓岱于道光元年八月二十一日合词奏报皇帝，地方上的讨 论暂告结束四边缺说：内选、外补章程呈上，当年九月初六日，道光帝谕令军机大臣会同该部核议具奏兹据该督等奏请酌量改移添设，以资治理，系为因地制宜起见，自未便绳以定例，概 行议驳。臣等公同酌议，所有该督等请将同知、通判、知县、佐杂酌量添设，并改选为题， 未经裁繁改抵，虽与例不符，均

16、请如所奏办理。其汉中、哪阳二府知府改为题调，尤属有 违定例，但知府切近地方，与道员兼辖者不同，唯有仰恳圣恩俯准，将汉中、员郎日二府并 改为在外题调之缺。不仅认可三省行政建制之添裁移改，亦准许厅县官缺之新定变更，尤其将“尤属有违定例” 之知府缺分改动也予议准，更是打破了常例。可见，中枢大臣在议复时，针对边区特殊的地理位置和政治需求，则在制度之外予以灵活 变通。变通的内容既有设官之请，又有改缺之奏，更有对缺分性质的认可。从三省合奏的 内容可知，无论陕西砖坪厅，抑或四川城口厅、太平县，还是湖北白河口厅、竹山县、竹 溪县，均定性为“边缺”。所谓“边缺”，顾名思义，即边地所设、计算边俸但军机大臣等并非一

17、味认同，对于高于知府的道员，因是兼辖官员，远离基层事务，且关 涉皇帝选任权限的变更，则将改缺之请驳回，令陕安道、安襄哪荆道二缺，“仍作为请旨 之缺，不准在外题调”即便如此，上述观点仍在大臣中产生了分歧，以吏部侍郎那彦宝为首的吏部堂官明确表示 反对。那氏认为，三省所奏“系为三省老林地方辽阔、设法弹压起见，虽与例稍有不符， 而因地制宜，自应量为变通。且系钦奉谕旨，令该督抚确勘筹画之件，亦未便过拘成例， 所请添改同知、通判、知县、县丞、巡检各官，尚可悉行议准”。至于“将请旨及简缺道、 府俱请改为题缺”，显然超出常格，因为“亲民之官全在州县，知府责在表率，况各督抚 所拔擢安能精于帝简，改为在外保题，转

18、恐启督抚委用私人之渐”。而“汉中、哪阳二府， 皆腹里内地，久臻安帖，旦已添改同知、通判、知县各官，于稽查老林较前已为周密，何 庸再行议准，致紊成例”。军机大臣等“仅将安襄那荆道、陕安道二缺遵例议驳，又将汉 中府、哪阳府二缺议准，其汉中府久经定为请旨之缺，哪阳府向系选缺，违例改题，事涉 两歧”，不合成例按照常例，凡钦命大臣会议之件，大臣议定后各于稿件上画题，若有不同意见者，则详述 理由，另折具奏，以候皇帝裁夺。故在军机大臣递折的当天，那氏亦专折具奏，并于折尾 建议，无论道员还是知府，“均应议驳”；纵使知府“地方紧要，必应更改，止准照例改 为请旨之缺，于该督抚所辖繁缺知府内改简互换，以符定例，而杜

19、纷更”与军机大臣的议复相比，吏部官员明显是从维护皇权和谨守惯例的角度出发，在选任思想 上更趋守成。兹为“内选”与“外补”之间的差异，亦是“变通”两种意见呈递上来后，道光帝“详加批览”，最终裁定：该督等请将同知、通判、知县、佐杂并守备、千总酌量添设，及改选为题之处，系为因地 制宜起见，军机大臣、吏兵二部均各议准，著即照所议办理。至道府，职分较大，若将陕 安、安襄邸荆二道，汉中、邮阳二府一概改为在外题补，不惟有违定例，且行之日久，易 滋流弊，著俱不准改为题缺，仍照旧例行。即采纳吏部建议，令陕安道、安襄哪荆道、汉中府三缺仍旧请旨，哪阳府一缺照例月选， 在任官政策上趋于审慎和守成。这样，经过互动博弈和

20、皇帝裁决，新的地方行政建制和人事管理体系就在川陕楚边区最终 建立起来，成为加强边区统治、深化内边治理的重要措施，对清王朝的地方统治产生较为 深远的影响。五地方治理：纠偏处理谕旨颁布后，三省立即行动起来，选派官员，划分疆界，移建衙署，清查保甲，征收赋税, 审理词讼，兴办学校需要指出，这次调整范围广阔，时间仓促，仅为管控南巴老林地区的流民，难免会在踏勘 核议时考虑不周。就白河口厅的创设而言，楚省接到谕旨后，即拣派钱清履出任同知，办 理各种后续事宜。然在筹划过程中钱氏发现，新厅之设“格碍难行”：其一，衙署之建设、 经费之筹集存在很大困难。查”前勘建设厅治之卜吉岭地方，周围约三里许，均系田庐坟 墓，如

21、建筑城垣，必须购买民田，填为平地，方能施工。山中物价昂贵，需项约十数万， 工力不齐，办理必得数年，匪特工程浩大，筑建需时，抑且拆毁房屋，起迁坟墓，大非民 心所乐从”。其二，疆界划拨不尽合理。“房县拨归厅治之阴条岭、竹溪县拨归厅治之鸡 心岭等保，原距该管各县均不过三四百里，今归厅治，转相距四五百里，遇有案件报官呈 控及完纳银米，路程更远”，“民间均多未便”。其三，仓麻积贮、运输极为不便。因“仓戚积贮谷石，山中产稻稀少，必从他处采买，水运则滩高峡险，陆运则山路崎岖，搬 运维艰，购买不易”。又如兵弁数额较少，“以之分守各汛并仓库、监狱及缉匪差防，殊 觉汛广兵单，不敷差遣”。再如所设厅学，仅有“附生九

22、名、縻生一名，是文风既无可观, 将来赴考童生能否敷大中小三等学额，亦不可知”钱氏之建议是在综合考量各种因素的基础上提出的，无疑更合乎地方实际。经过审查，楚 省督抚布按认为在理，最后由总督李鸿宾专折奏请，引发新的调整：哪阳府属，近年本属安静，所以议于白河口地方请设抚民同知者，只因与川陕老林接壤， 恐有邻省盗匪溷迹其中，是以议请添设，以便稽查。其意原为缉捕而设，顾名思义，只应 添设捕盗同知，以专责成，不必添设抚民同知。盖抚民同知必须兼理刑名、钱谷，如命盗 招解，征收钱粮，政繁责重，事不止于缉捕。若专司缉捕，必有顾此失彼之虞，何如捕盗 同知名称其实，转于缉捕邻盗可收实效。是以应“将新设白河口抚民同知

23、改为捕盗同知，凡房县、竹山、竹溪三县捕务，并归该同 知督缉，定为哪阳府分防捕盗同知，责令专司缉捕”，而“刑名、钱谷，仍归各地方官办 理”。与之相应，原议添设之训导、照磨、巡检各员，“应行裁汰”，其中九道梁、博磨 坪二巡检改归房县管辖，训导一员复为保康县训导，丰溪巡检移驻丰乐河，作为钟祥县丰 乐河巡检，白河厅照磨改为巡检，移驻张家集，作为谷城县张家集巡检行政建制是地方治理的充分条件，而选任方式和官员素质则是地方治理的必要基础。诚如 严如熠所言：“治法必得治人，山中事宜与平原迥别，必得勤能熟悉之员，抚驭方能得宜, 非初登仕版者所可胜任。而山内水土恶劣，地方寒苦，官以进山为畏途。三省现设同知各 官，

24、并四川之太平、大宁、巫山、通江、南江，湖北之竹山、竹溪、巴东”等县，应定“以边缺题补，五年无过，以边俸升用”道光元年新添城口厅一缺，总督蒋攸钻拣员具奏：“查该处切近老林，界连陕楚，地方辽 阔，稽察难周，且系新设边缺，一切章程尚须酌定，非明练详慎能得民心之员，不足以资 治理。查有邻水县知县吴秀良，年五十一岁，安徽举人，由誉录议叙知县用，分发四川， 嘉庆十三年到省，题补今职。嗣因拿获世习天主教王幅奏，钦奉上谕加一级。曾署太平厅 同知，经理得宜，民情甚为爱戴。其城口厅一带地方，情形素所熟悉，且系二十五年大计 卓异应升之员，以之升补城口厅新设同知，洵足以资治理，与例亦属相符。”正因如此，砖坪等厅县涌现

25、出一批实干有为、政绩突出的官员。如上举城口厅同知吴秀良, 赴任后即投入地方建设中，“建置各衙署、坛庙、祠宇，培修营堡，兴学校，创书院，设 义学，革私派，诸多惠政，土民感戴，建遗爱祠”然而随着时间推移，清朝政局动荡，财政困难，官府大兴捐纳，滥行保举，致使大批无资 格人员涌入官场，仕途壅积。为疏通仕途，保障官场秩序，各省均订立委署条例，官员任 职或一年更换一次，或数月更换一次，不令久任。兼之边区“地瘠民贫”官不久任，则行无常制，官员“于民风土俗不暇周悉情形，属吏之姓名甫经记忆，面貌尚 未遍识，贤否更茫乎莫辨”，以致“贤者功效未彰，不肖者劣迹未著”。“至于系图之待 质，案牍之迟延，胥吏乘新旧交代之际

26、玩法舞文，家人利本官历任之多饱索规礼，其弊俱 相因而至”，紊乱社会秩序，扰害政治统治六 建立健全：从为皇帝进行决策、执行综上可见，道光初年川陕楚边区建制之调整，是由卓秉恬发起，皇帝批示，在三省、部院 和朝廷之间，历经复杂的商讨和互动，最终趋于定型的。这是个人偶然性、决策主观性与 局势必然性综合作用的结果，也是有司、司道、督抚、京堂、中枢和皇帝等京外多股力量 互动博弈、行政系统内部综合角力的结果，过程谨慎复杂。以微知著，任何地方建置绝非 表面上呈现出来的那样简单顺畅，一蹴而就，而是因人而异，因地有别，牵涉各色人物和 各种势力，并历经繁杂的筹划、商讨、决策乃至循环往复的过程。在此过程中，皇帝是一

27、切权力的核心，通过命令和裁决，主导决策模式，决定建制结果；部院大臣居中核查，通 过议复和准驳，为皇帝提供参考，为地方提供规范；地方大员承上启下，通过提议、筹商 和执行，推动大臣议复、皇帝决策和政令运行；其他官员亦参与进来，或提供建议，或落 实方案，或反馈政情，促进政令的商讨、颁布和实施。这些群体之间相互影响，相互作用, 共同构筑专制主义中央集权体制的多维格局和复杂面相。在建制过程中，无论川陕楚三省布按、督抚，还是部院大臣、最高统治者，均认可砖坪厅 通判等为边缺，在外调补，五年俸满，保题即升。这就打破原有的边腹俸制度，将边疆地 区的人事管理模式移植到川陕楚边区，改变固有的人事管理办法，选拔有能力的官员出任 边区，提高官员的行政素质，延长官员的任职时间，以强化地方治理，保障帝国统治。这 是清官府针对内地边缘设计出来的制度规范和治理模式，体现大清帝国边区治理的灵活性 和统治的多样性。只是受时势制约，边缺制的执行效果并不理想，但这并不影响我们对制 度的客观评价。以此为例，我们不仅可以观察以川陕楚边区为代表的内地边缘的区域特征, 把握其在中国古代史研究上的意义