深化土地要素市场化改革概述.docx

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1、深化土地要素市场化改革概述 深化土地要素市场化改革概述 目 录 TOC o 1-3 h z u 深化土地要素市场化改革应把握好五个方面 3 一、深化简政放权，激发市场活力 21 二、构建城乡统一的建设用地市场，打破城乡二元壁垒 24 三、实施跨省指标交易，打破市场化交易地域限制 28 四、深化产业用地市场化配置改革，助推实体经济发展 33 五、盘活存量建设用地，提高用地整体效率和效益 36 深化土地要素市场化改革应把握好五个方面 2022 年注定是中国土地管理制度改革具有里程碑意义的一年。 这一年，新土地管理法从元旦起正式实施，国务院在 3 月发布了 关于授权和托付用地审批权的确定，中共中心、

2、国务院在 4 月和 5 月先后出台了关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的看法和关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的看法，它们均把土地要素市场化配置放在了显著位置，释放出新时代深化土地要素市场化配置改革的剧烈信号。若干年后回望，2022 年必将是开启中国第三轮土地管理制度改革的新元年，我国必将迎来一个如农村土地承包制和城市土地批租制改革那样汹涌澎湃的宏大时期！ 我国改革开放以来，在从安排经济走向市场经济的过程中，我认为最宏大的土地革命有三次。第一次是 20 世纪 80 年头初的农村土地家庭联产承包责任制改革，本质上看是农村土地的全部权和运用权两权分别，为中国带来了几十万亿元的财宝。11

3、018 年，春雷一声震天响，小岗村“18 个红手印”催生的“大包干”点燃了整个中国 的改革热忱，11012 年起全国全面实施包产到户。农村生产关系的重大调整极大地释放了农村生产力，不仅农夫可以走南闯北打工创业， 全国粮食产能也“芝麻开花节节高”，由改革初的 3 000 亿公斤左右， 到 11016 年首次突破 5 000 亿公斤大关，现在基本稳定在 6 500 多亿公斤，相比改革之初，年产能增长了一倍多，我们将粮食平安的“中国碗”牢牢端在了自己的手中。农村生产力特殊是粮食产量的大幅增长，以及由此带来的农林牧副渔产能增加、税收增长等，保守估计每年为农村新增 1 万多亿元的财宝增值。改革开放 40

4、 多年来，累 计创建了 40 多万亿元财宝。 其次次是 20 世纪 80 年头末的城市“土地批租”，实质是我国城市国有土地全部权和运用权的两权分别。11017 年，深圳敲响了土地拍卖“第一槌”，一槌激起千层浪，从今奏响了城市土地市场化改革的恢宏序曲，干脆促成 11018 年我国宪法删除土地不得出租的有关规定，增加了土地运用权可以根据法律规定转让的条文，同年，土地管理法也明确国家依法实行国有土地有偿运用制度。城市土地批 租制让城市的土地财宝价值逐步显化，也创建了几十万亿元的财宝， 为中国快速城镇化、几一百零一座城市现代化立下了丰功伟绩。仅 2022 2022 年，全国土地出让价款合同累计就达 4

5、3.6 万亿元，若从城市土地批租制度起先实施算起，土地出让金加上土地增值税、土地运用税、契税等相关税费，30 多年来创建了 60 多万亿元财宝。 第三次就是我们正在主动推动的城市与集体土地全国市场化流淌，以新土地管理法出台和要素市场化配置改革政策发布为标记，将进一步打破土地要素配置局限。这次改革的核心是允许农村集体经营性建设用地干脆入市和探究增减挂钩指标、耕地占补平衡指标等跨省域交易。我信任，这也将是一次带来几十万亿元财宝价值的重大改革。近年来，我国审批土地由每年约 800 万亩下降到约 500 万亩，伴随城镇化、工业化进入中后期，我们的城市规模不会像过去那样快速扩张，加之技术进步、产业升级以

6、及节约集约管理加强，以后每年审批土地可能会降到 400 万亩。假如其中 1/6 的建设用地指标进行跨省域交易，根据云南省与上海市跨省域指标交易 50 万 元 / 亩计算，每年将带来 3 000 多亿元的区域财宝转移。占用耕地按近几年数据约为审批土地的 40%，各省市耕地开垦费和市场化交易标准：旱地由每亩几万元到 20 多万元不等，水田由每亩几万元到 60 多万元不等，按每亩 20 万元测算，每年将带来 3 000 多亿元财宝； 集体经营性建设用地入市，按政府公益性征地今后下降到审批土地 的约 50%，33 个国家试点区域对不同用途的经营性用地入市价格由20 万元 / 亩到 200 万元 / 亩

7、不等，按 50 万元 / 亩测算，保守估算每年可创建 10 000 亿元财宝。仅此三项，将来 30 年所产生的财宝就将 超过 50 万亿元。当然，市场的培育、成熟须要一个过程，但总体上随着交易量水涨船高，这次改革的巨大价值会渐渐显化出来。 所以，从这个意义上说，此次土地要素市场化配置改革，是与前两次因土地管理制度调整，“无中生有”变出巨额财宝同等重要的改革。当前而言，其重大意义还包括：有利于推动国家治理体系和治理 实力现代化，实行“放管服”改革要求；有利于促进经济高质量 发展，更好地在科技变革中抢抓发展先机，保障新产业、新业态等实 体经济发展用地；有利于加快全国区域经济协同发展，促进以城带乡、

8、东部带动西部、发达地区带动落后地区；有利于促进资源节约集约利 用，促进生态文明建设。而且，土地是财宝之母、生产之要，土地要 素市场化配置改革势必牵动劳动力、资本、技术和数据资源等其他要 素改革协同推动，形成多要素相互激荡、财宝叠加的综合改革效应， 为新时代中国经济社会发展注入新的强劲动力。 因此，我认为，在当下推动土地要素市场化改革，具有极其特 殊而重要的价值，体现了中心高瞻远瞩、总揽全局的战略谋划和坚持问题导向、全面深化改革的务实精神。基于对中心文件精神的理解，我们在详细实践中应重点思索、把握好五方面的改革内容。 一、深化简政放权，激发市场活力 我国的基本国情是人均耕地、优质耕地以及耕地后备

9、资源少。长期以来，随着人口不断增长，城镇化、工业化不断挤压占用耕地， 严峻威逼国家粮食平安。于是，国家出台了相关政策，以限制建设 用地规模，确保耕地红线特殊是永久基本农田的规模，这成了保障 国家粮食平安的根本动身点及重要战略举措。 为加强建设用地规模限制，我国总体上经验了从项目到区域的转 变。11017 年，国家起先从项目层面对特定项目所需占用额定土地面积进行限制，此举基于典型的安排经济思维，但随着后来市场化的演进， 各地区项目的独特差异越来越明显，在项目层面限制建设用地指标变 得难以为继。从 2022 年起先，国家明确对各地区新增建设用地指标实行“统一安排、层层分解、指令性管理”，不再对详细

10、项目用地进行额度限制，而是每年对各个省要运用的土地指标下达肯定额度。比如， 重庆一年可以征用 20 万亩地指标，或者贵州一年可以征用 25 万亩地指标，各个省市就在这个指标范围内进行项目的管理和安排。当然， 涉及农用地征收时，还需报中心审批，如占用基本农田，或者占用基 本农田以外耕地超过 35 公顷、农用地超过 73 公顷的，就需报国务院审批。这样以各级政府为主体，以不同年份总量限制为核心的建设用 地指标限制体系基本形成，即中心每年对各地新增建设用地指标进行 总量管控，同时农转用程序需报中心审批。 相较于项目用地指标全部由中心管控，建设用地指标实行国家安排管理、农转用报中心审批，这给予了地方在

11、肯定额度内对项目 指标安排的自主权，在充分保障国家粮食平安、合理限制土地开发 时序规模、防止圈地与土地寻租等方面起到了非常重要的作用。但客观上来讲，“从用地单位申请，到县、市、省级政府层层审查，再到国务院审批”，整个用地审批周期较长，审批效率低下，也导致中心一级审批范围较大，担当了部分本应由地方政府担当的事权，各 级政府责权、事权不相符。例如，法律规定，征收土地补偿安置方 案由市、县级政府负责详细制定和实施，天经地义事权应属于市、县级政府，但土地征收要想获得最终批准，却要经过层层形式上的 审查后，报国务院确定。 基于这种大的背景和趋势，2022 年 3 月 12 日，国务院提出两类用地审批权下

12、放：一是将除国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项，授权全部省级政府批准，给予了省级政府更大的用地自主权；二是将“含金量”更高的永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项，托付部分试点省级政府批准。北京、天津、重庆等 8 个省市作为首批试点，试点效果好的话，将来可能会在全国范围内实施。 从本质上来看，此次用地审批权下放，是实行国家“放管服”改革要求的重要体现，可以让中心政府从详细用地审查等微观事务中解脱出来，从而将更多精力放在宏观决策的制定和事中事后监管上，同时压实省级政府责任，激发地方政府自主决策活力，特殊是让省级政府在促进经济发展和调整年度用地供应安排上拥有

13、更大自主权，这体现了国家治理体系和治理实力现代化建设的有关要求，让各级政府职责分工更加明确，责权一样，行政效能提高。与之相应的是，这一改革削减了用地审批程序，缩短了审批时限，提高了审批效率，可以满意地方最迫切和最有效的用地诉求，有效促进重大基础设施、公共服务设施以及新基建项目投资落地，对于我 国在疫情过后的稳投资具有重要意义。 过去，许多产业项目，特殊是基建项目占用耕地和基本农田的状况比较多，要走漫长的国务院审批程序，项目迟迟不能落地。此次审批权下放后，试点省市占用基本农田的基建项目不用再报国务院审批，而是由试点省市按原审批标准干脆处理，产业项目、基建项目的审批效率必将提高，从而加速试点省市产

14、业项目落地和基础设施建设。 对审批制度改革，经常有人担忧“一放就乱、一收就死”。对此次用地审批权下放，我们大可放心，在提高审批效率、优化区 域土地资源配置的同时，此项改革并不会导致大规模的建设用地新 增。缘由在于，前面提到，我国对建设用地指标的限制，包括指标 总量限制和农转用程序报中心审批两方面。此次用地审批权下放只 是对“农转用程序报中心审批”进行改革，而“指标总量管控”并没有变，审批标准也没有变。所以，从这个意义上来看，审批权下 放意在区域内建设用地“布局”优化调整，是在年度新增用地总量不变的前提下提高用地“效率”，并不会导致建设用地大规模增加。而且，国务院将建立工作评价机制，依据各省市年

15、度土地管理水平 综合评估结果，对试点省市进行动态调整，对连续排名靠后或考核 不合格的，国务院将收回托付权，这也是悬在试点省市头上的一把 利剑。 此次用地审批权的下放，必将对我国城镇化，特殊是城市群、都市圈发展产生重要、主动的影响。2022 年中心财经委员会第五次会议提到，中心城市和城市群正成为承载发展要素的主要空间形式， 要增加承载经济和人口的实力。可以看出，我们国家不再追求城市 平均化，有意扶持中心城市和城市群的发展。此次审批权下放的 8 个试点省市，与我国京津冀、长三角、粤港澳、成渝地区双城经济圈 等大城市群亲密相关。可以预见，此次审批权下放，将变更城市间土地供应格局、转变土地资源配置理念

16、，进一步加速城市分化，促进北上广深这些城市群和中心城市的建设空间扩张，重塑城市发展新格局。 二、构建城乡统一的建设用地市场，打破城乡二元壁垒 始终以来，我国对城乡土地实行“双轨制”管理，采纳不同的配置方式。其中，城市土地属于国家全部，新中国成立以来经验了“有偿租用”“无偿划拨”“有偿出让”等阶段。在新中国成立初期，城市土地实行有偿租用，运用城市土地需向国家缴纳租金。1954 年， 依据安排经济支配，土地管理进入了无偿划拨阶段，经政府批准占 用的土地，不再缴纳租金。改革开放后，土地行政划拨导致效率低、土地奢侈严峻等弊端渐渐显现，国家起先实行土地有偿运用制度改 革，最终形成了现在的城市国有土地有偿

17、运用制度。而我国农村土地先后经验“农夫私有”“合作社全部”“人民公社全部”“生产队所 有”“集体全部”等多个阶段，从“吃大锅饭”到“包产到户”“包 干到户”，从允许土地适度流转到全面取消农业税，中心与时俱进地 调整农村政策，逐步形成了具有中国特色的以家庭承包经营为基础、 统分结合的双层经营体制，有效激发了农村生产力、激发了农夫致 富的动力。特殊是党的十八大以来，中心对深化农村土地制度改革 做出一系列重大决策部署，如推动农村土地确权颁证、开展宅基地 和耕地“三权分置”、统筹“三项改革”、发展多种形式适度规模经 营等，初步构建了新时代的农村土地管理制度的“四梁八柱”。 从宏观、整体格局看，虽然我国

18、土地制度历经了多次改革调整， 但城乡土地二元结构长期并立的问题并没有根本解决。城乡土地拥 有不同的配置方式，特殊是农村土地市场化配置程度极低，以及土 地增值收益在城乡间安排不均，这些带来了一系列严峻问题。 一是集体建设用地合法市场通道基本关闭。19101 年土地管理法规定，农地转为建设用地，必需实行征地；建设用地必需是国有土地。这导致集体建设用地的运用陷入了逆境：其一，在建设用地指标管制下，大量建设用地指标向城市倾斜，农村建设用地指标特别少，农村集体为了增加农夫收入和发展集体经济，不得不在未经征为国有的状况下，就自发将集体土地用于非农建设，这部分用于非农建设的集体土地就处于法外状态；其二，农村

19、集体土地，不管是宅基地还是承包地、农业用地，只要没有被征收为国有，就不能转让，也不能抵押融资，这极大地限制了集体建设用地产出水平和农夫财产性收入。 二是土地增值收益城乡安排不合理程度加剧。伴随着城镇化进 程，土地价值日益显化，土地增值收益快速攀升。一方面，围绕土 地利益的冲突不断加剧，如被征地农夫与地方政府之间的利益冲突， 土地级差收益的归属和公允安排冲突，农夫之间的土地补偿不公允 冲突，城市和农村在增值收益安排上极不合理的冲突等。另一方面， 在政府垄断土地一级市场的状况下，政府土地出让收入的增进步一步增加了政府征地的热忱，低进高出、“以地生财”，土地被过度征收、低效利用，这不利于耕地爱护和土

20、地的节约集约利用，也严峻 损害了农夫的土地财产权益。 三是由土地问题引发的社会不稳定增加。近年来，农村土地征收补偿制度的缺陷，以及征地过程中出现的趋利行为、强拆行为、违法程序行为、征地规模过大等问题，导致农村居民与地方政府之 间的冲突加剧，围绕土地的纠纷也越来越多。 鉴于以上问题日益凸显，党的十八届三中全会明确提出，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许 农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等 入市、同权同价。随后，国家统筹部署，开展了长达五年的农村土 地管理制度“三项改革”试点，其中一项改革就是农村集体经营性 建设用地不须要征为国有，可以干脆入市交

21、易。在试点的基础上， 2022 年中心一号文件明确提出，全面推开农村集体经营性建设用地入市改革。但目前看来，进展不够志向，主要存在以下几个方面的 障碍。 一是宏观法律制度制约。长期以来，我国相关法律规定城市土地是国有制、农村土地是集体全部制。如今要实现城乡之间土地的接轨，建设城乡一体的建设用地市场，必需有新的法律来确定，现行法律对集体土地所具有的权利结构和权能体系界定不清，从而集体经营性建设用地入市后，农夫集体和农夫的土地处分和收益权能难以实现。 二是地方政府主动性不高。根据原来的做法，“低进高出”的土地征收对地方政府来说是一个既挣钱又省事的方式。农村经营性建 设用地入市之后，建设用地供应主体

22、将从国家变为国家和集体并存。一方面，这可能会影响地方政府土地财政收入。另一方面，国家征收土地须要对城市基础设施进行投入，而农村建设用地入市收入并 没有这种投入，若两者同等安排的话，也有不公允的地方，所以地 方政府往往主动性不高。 三是市场化程度低。在当前城乡统一的建设用地市场建设中， 土地资源配置尚没有达到像股票交易那样的市场化程度，更多的是 由地方政府的主观操作来推动。 四是相关配套制度未跟上。如价格机制、收益安排机制、供后监管机制等。 所以，建立健全城乡统一的建设用地市场，是落实新土地管 理法、推动城乡统筹发展、维护农夫权益、缓解城市建设用地惊慌的必定要求。2022 年 5 月，中心出台的

23、关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的看法再次要求，加快建设城乡统一的建设用地市场，建立同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度。 实现中心提出的“加快建设”要求，我认为重点要深化三个方面的配套政策或改革探讨。 一是聚焦“谁来入市”。明确入市对象范围和入市主体。明晰的土地产权关系是保障市场交易平安、发挥市场机制、优化配置土地资源的重要条件。要推动集体经营性建设用地干脆入市，必需加强农村地籍调查，加快多规合一的好用性村规划编制，尽快明确入市对象范围。同时，在进一步完善集体土地全部权和运用权登记发证工作、厘清产权关系的基础上，进一步明确入市主体。 二是聚焦“入市成本价格”。完

24、善城乡建设用地价格形成机制。加快探究建立城乡一体的土地级别和基准地价，建立入市交易宗地 成本价格的测算机制，实现集体经营性建设用地与国有建设用地同 等入市、同权同价。 三是聚焦“钱怎么分”。主动探究入市收益安排制度。要科学探讨土地增值收益的安排方式，对参加安排的人员、集体经济组织成 员权益进行合理界定。要仔细处理好土地增值收益安排调整金问题， 科学合理地确定土地增值收益安排调整金的比例设置及计算、运用 方式、安排方式、分成比例等，肯定要维护和保障好农夫权益，使 农夫公允共享土地增值收益。在这方面，若我们探讨世界发达国家 的阅历和惯例，就会发觉一个很重要的配套措施：征收土地增值税。打个比方，征收

25、城市一块地 A 须要 3 000 万元 / 亩的成本，把这块地卖出去可以获得 5 000 万元 / 亩的收益，这样 A 获得的增值收益就是 2 000 万元/ 亩。同样，征收农村一块地B 只须要300 万元/ 亩的成本， 但根据同权同价交易的思路，若以 5 000 万元 / 亩的价格卖出，这块 农村土地就产生了 4 730 万元 / 亩增值收益。若简洁地将这 2 000 万元 / 亩和 4 730 万元 / 亩的增值收益干脆分别安排给政府与集体经济组织，明显不合理。因为城市土地 A 获得的增值收益源于政府按规划投入的比较完善的基础设施和公共服务设施，而产生的增值收益大部分反过来又要用于城市其他

26、基础设施建设和公共设施建设，这样一来，就形成资金流的正向循环，城市也才得以发展、品质才得以提升。对农村土地 B 而言，假如没有政府的规划引导以及基础设施、公共服务投入，要实现同权同价的增值是不行能的。同时，假如其增值收益不能反过来投入到公共设施建设中，而全部归农村集体或者农夫全部，就会不公允。解决的一种方法，就是按增值幅度征收不同比例的土地增值税。假如农村土地入市增值 1 倍，政府征 收 30% 的增值收益；增值 2 倍，政府征收 50%；增值 3 倍以上，政 府征收 60% 以上以此类推，用数学模型完全可以算清晰这个账。 回头看农村土地 B，土地增值 4 730 万元 / 亩，假如说政府要收

27、 60% 的增值税，那么农村土地 B 还有近 2 000 万元 / 亩的增值收益归农村集体经济组织，农夫也会乐于接受。关于这样的税收征收方法，我们的税法都还没有绽开，所以，今后要配套落实这些措施。 三、实施跨省指标交易，打破市场化交易地域限制 诺贝尔经济学奖得主科斯提出过一个闻名定理，基本要点就是， 凡是政府管理的、有总量管制的公共资源，都可以进行市场化交易， 而市场化交易肯定会让政府管理实现更好的资源优化配置，产生更 好的效果。这个原理的一种应用，就是全球的碳汇交易。 其实，土地原来就具有资源、资本、资产的“三资”属性，只 要制度设计科学合理，一样可以利用科斯定理实现市场化交易。国 家假如实

28、施安排指标管理制度，将土地从一种不动产转换为建设用 指标，就基本具备了科斯定理的基础和前提。目前的问题是，土地 安排指标仍旧属于行政性配置，由中心每年统一安排给各地区，而地方由于发展快慢不一导致“饥饱不一”，虽然国家允许在肯定范围内进行交易，但最多限于在省域范围内交易，土地市场价值显化并 不充分。本次国家明确提出，探究建立全国性的建设用地、补充耕 地指标跨区域交易机制，成为各方面高度关注的话题。进一步分析， 这项改革其实包含两类核心指标的交易。 第一类，耕地占补平衡指标。土地管理法规定，国家实行占用耕地补偿制度，建设占用了多少耕地，各地政府就应补充划入多少数量和质量相当的耕地。简洁来说就是，假

29、如一个省市的某地区每年占用 1 万亩的耕地，该地区就必需在本行政区内其他地方复垦 出 1 万亩耕地，最终使该地区内耕地不削减。占补平衡最初允许在一个县域内平衡，后来拓展到允许在市域内平衡，再后来可以在省 域内平衡。但是，由于我国几千年来的农耕文明，我国勤劳的农夫 早已将可以耕种的地方统统变成了耕地，许多地方 25 度以上的坡耕地还在被耕种，这说明我国的耕地后备资源不多，区域分布也不均。随着补充耕地持续开展，一些地方，特殊是直辖市和东部省份，在 本省域内落实耕地占补平衡难以为继，如上海每年征地需求比较大， 可能一年征用 1 万亩耕地，5 年就是 5 万亩，但要在上海这么一个弹 丸之地去复垦 5

30、万亩耕地特别困难。所以，在这种现实状况下，不少地方破坏生态的耕地占补平衡现象频现，有的地方为了占补平衡， 把一条弯弯的河道搞成一条直直的河道，有些地方把山地复垦为耕 地，森林也被破坏了，这种做法明显与习近平总书记所说的“要像爱护大熊猫一样爱护我们的耕地”和生态文明建设要求不符，还出 现了先占后补、占优补劣等问题。 基于此，2022 年国家提出了跨省域的耕地占补平衡，这样一来， 假如上海占用了 5 万亩耕地，那么可以由内陆地区帮忙把这 5 万亩耕地复垦出来，从而实现全国的耕地运用占补平衡。当然，内陆地区 也可以在耕地占补平衡指标交易中从沿海地区获得肯定补偿。但是， 出于监管的考虑，目前跨省域补充

31、耕地由国家统一组织实施，市场 化程度并不高。 其次类，城乡建设用地增减挂钩。城乡建设用地增减挂钩是指 依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地 地块和拟用于城镇建设的地块等面 积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施， 在保证项目区各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地增量 不增加、耕地面积不削减、质量不降低、城乡用地布局更合理的目 标。该项举措于 2022 年提出，先是严格限定在县域内，此后于 2022 年拓展至省域内。但随着各地经济发展，也产生了与耕地占补平衡 相像的问题，如像上海这样的发达地区，农村土地原来就不多，要让农村土地与城市的建设用地增减挂

32、钩，操作空间不大。而西部地 区农村土地多，实施增减挂钩余地很大，但西部地区缺少级差地租 的动力，土地价值不高，所以，最终西部地区增减挂钩的效果也未 达到预期。 基于此，2022 年国家起先推行建设用地增减挂钩指标跨省域调剂，但主要是从促进脱贫攻坚的角度动身，针对“三区三州”和深度贫困县开展，所以，也没有充分发挥市场确定性作用。2022 年， 上海和云南开展了跨省域的增减挂钩指标交易，云南将 3 万亩建设用 地指标以每亩 50 万元价格调剂给上海，获得了 150 亿元的收入。这笔收入极大地促进了云南农村振兴和脱贫攻坚，也增加了上海的可 用地实力。 关于耕地占补平衡指标和城乡建设用地增减挂钩指标交

33、易，近些年重庆市做了有益探究。2022 年，经国务院同意，重庆市依据科斯定理，提出了设立农村土地交易所、开展地票交易试点的构想， 经过 10 年来的探究完善，已经形成了比较成熟的制度体系。该制度体系共有五大支柱。 一是自愿复垦。农户等土地权利人在住有所居的前提下自愿申请复垦，按规程组织实施并验收，复垦形成的新增耕地仍归农村集体经济组织全部，由原农户优先承包运用。 二是公开交易。地票在重庆农村土地交易所公开组织交易，在全市范围内实行挂牌或拍卖方式确认成交，购买方为新增经营性用地运用者。 三是收益归农。地票价款扣除复垦成本后，净收益全部归农夫和集体经济组织全部。其中，复垦宅基地形成的地票，由农户与

34、农村集体经济组织按 8515 的比例安排收益，这有效保障了农村宅基地的用益物权价值和集体经济组织的全部权价值实现。 四是价款直拨。地票价款经重庆农村土地交易所核算后，干脆注入农户和农村集体经济组织账户，避开多层级拨款出现资金截留或者“跑冒滴漏”。 五是依规运用。地票的运用要符合国土空间规划，重庆市规定新增经营性建设用地实行“持票准用”，每年重庆房地产用地约 3 万亩，均必需通过购买地票来解决。根据这种制度支配，农村复垦形成的指标变成了地票，在土地交易所进行“招拍挂”出让，如开发商购买了地票 1 000 亩，就可以在城乡接合部征用 1 000 亩的土地， 这样就实现了农村削减 1 000 亩的建

35、设用地、增加 1 000 亩的耕地， 城市相应增加了 1 000 亩的建设用地、征用了 1 000 亩耕地，整体上 实现了增减挂钩和耕地占补平衡，在保证重庆市房地产开发用地的 同时，3 400 多万亩的耕地总量不削减。截至 2022 年 12 月底，重庆市累计交易地票 31.2 万亩、610.8 亿元，均价基本保持在 20 万元 / 亩， 地票市场运行总体平稳。农房由原先不值钱或几千元增加到几万元， 财产性收益明显增加，深受农夫欢迎。 地票制度建立了市场化的“远距离、大范围”城乡区域反哺机制，让远在千里之外的农村土地的价值得以发觉和大幅提升，在促进脱贫攻坚、耕地爱护、城乡统筹、区域协调、助农增

36、收、生态爱护等方面发挥了重要作用。这里略举几个方面。 有利于耕地爱护。重庆农村闲置建设用地复垦后，95% 以上可转变为耕地，而地票运用所占耕地仅占 63% 左右，地票落地后平均可“节余”32% 的耕地，这使重庆在城镇化推动过程中，耕地数量不降反增。 打通了城乡建设用地市场化配置的渠道。地票制度的设计运用城乡建设用地增减挂钩的原理，但突破了现行挂钩项目“拆旧区” 和“建新区”只在县域内点对点的挂钩方式，采纳了“跨区县、指 标对指标”的市场化交易模式，实现了城乡建设用地指标远距离、大范围的空间置换。 开拓了反哺“三农”的新渠道。通过复垦宅基地生成的地票， 扣除必要成本后，10 余年来农夫已从地票交

37、易中累计获得了近 400 亿元收益，同时集体经济组织也获得了约 150 亿元，消退了大量的集体资产“空壳村”，有力地推动了脱贫攻坚、乡村振兴。 稳定重庆市房地价格。相比其他省市，重庆市每年多出了 3 万多亩地票用于房地产开发，房地产用地供应比较足够，这成为重庆房价比较合理的重要因素。 总体上看，重庆地票制度改革符合习近平总书记“土地公有制 性质不变、耕地红线不突破、农夫利益不受损”的农村土地改革底线原则，兼具中心关于城乡建设用地增减挂钩和耕地占补平衡市场交易的综合功效，2022 年时任国务院副总理汪洋评价地票制度“不碰红线、创建红利”，2022 年地票制度入选全国“改革开放 40 年地方改革创

38、新 40 案例”，国家可考虑将重庆农村土地交易所升级成为全国性平台或区域性平台，由相关部委干脆管理。 四、深化产业用地市场化配置改革，助推实体经济发展 实体经济是实现“中国梦”、国家旺盛富强的重要基石。习近平总书记一向重视实体经济，做出了“实体经济是一国经济的立身之本、财宝之源。先进制造业是实体经济的一个关键，经济发展任何时候都不能脱实向虚”、“我们这个大国是靠实体经济发展起来的，还要依靠实体经济走向将来”等重要论断，体现了对经济发展规律的深刻相识，明确了实体经济的重要基础性地位。 在土地要素市场化改革中，中心特地用一段话强调要深化产业用地市场化配置改革，这是从做大做强我国实体经济的高度做出的

39、重要制度支配。产业用地，主要是指工业用地或者制造业用地。我国对于工业用地管控的政策基础是土地管理法，但原来的土地管理法并未明确对土地进行分类，工业用地出让总体上根据国有土地出让规定进行。直至 2004 年国务院首次明确规定：“工业用地必需采纳招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。”这对于还原工业用地原来价值，促进土地节约集约利用，增加土地资源对社会经济可持续发展的保障实力具有重要意义。2022 年 12 月，深圳市龙岗区宝龙工业城的两宗工业及工业配套用地，在深圳市土地房产交易中心胜利挂牌出让，这是首次在产业用地供应领域引进市场化机制配置土地资源。深圳龙岗落下第一槌后，我国

40、工业用地“招拍挂”出让制度逐步推动，国家出台了统一制定公布各地工业用地出让最低价标准，配套提出了对低于最低价标准出让土地，或以各种形式赐予补贴或返还等行为追究法律责任的一系列规定，但在详细实施中，各地仍存在价格倒挂、市场化配置不充分等问题。 2022 年国家确定辽宁阜新市、浙江嘉兴市、安徽芜湖市、广西 梧桐市 4 个城市，开展为期 3 年的工业用地市场化配置改革试点， 重点从健全工业用地市场供应体系、市场流转体系、合理价格体系、用地布局体系、准入制度和评价体系、监管体系六方面推动改革。试点取得了一些主动阅历，对推动全国工业用地市场化配置起到了 肯定作用。但从各地工业用地反映出的问题看，我国工业

41、用地市场 化配置还存在如下几个问题。 一是工业用地供需冲突突出，用地配置和产业布局失调。始终以来，工业项目因在促进经济增长方面作用重大，成为各地招商引资的宠儿，一些地方甚至掀起了开发区、产业园区建设“狂潮”，造成园区基础设施重复投入和土地运用指标分散的不利局面，加剧了土地供需冲突。一些地方在招商引资时秉持“捡到篮里就是菜”的理念，从而导致不好的项目占用了大量土地，而真正好的项目却无法刚好落地。 二是用地限制标准执行不严，工业用地价格偏低。根据国家有关要求，在工业用地出让过程中，国家对土地容积率、绿地率、出让底价等都有明确要求，但是在实际操作中，各地政府为招商引来项目，并没有把握好工业用地准入门

42、槛，有些地方的土地价格远低于规定标准，甚至出现了“零地价”“价格倒挂”问题。 三是招拍挂出让流于形式，“供地前置”问题突出。在招商引资中，不少地方实行“量体定做”、定向出让等人为限制公允竞争的非 市场手段开展所谓的“招拍挂”。而在出让程序上，允许工业用地出让程序前置于项目审核，即土地招拍挂成交后，自然资源部门与摘牌企业干脆签订土地出让合同，企业获得土地后再办理相关报建手续。这样一来，一旦企业不能在规定时限内办完项目手续，就可能造成土地闲置或奢侈。 四是供地方式单一，流转机制不畅。现行的普遍做法是一律实行“招拍挂”方式出让，除处置国有企业原划拨土地运用权有作价出资入股的外，租赁等供地方式非常鲜见

43、。另外，工业用地一律根据 50 年出让，但实际企业平均生命周期普遍不足 15 年，此后工业用地被迫闲置，而且由于缺乏完善的土地流转机制和二级市场，被闲置的工业用地得不到流转、盘活。 基于以上问题，国家在此次深化产业市场化配置改革中，明确提出了两条政策。一是健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资等工业用地市场供应体系。二是在符合国土空间 规划和用途管制要求的前提下，调整完善产业用地政策，创新运用 方式，推动不同产业用地类型合理转换，探究增加混合产业用地 供应。 第一条政策主要是增加了企业用地的可选择性，企业既可以土地出让的方式取得用地，也可以通过租赁、入股等方式获得。看法提出的弹性年期供

44、应概念，旨在解决企业生命周期和工业用地出让周期不一样的问题，在工业用地法定最高出让年限 50 年内，依据企业生产经营需求设定不同的弹性出让年限，并依此确定土地出让价格。在此过程中，工业用地价格管理的配套政策特别关键，特殊是随着弹性年期供应工业用地的渐渐增多，还要考虑制定工业用地从当前的“政策定价”过渡到“市场定价”的相关制度。 另外，租赁用地是一个好的制度支配，有利于企业轻装前行， 但从近几年不少地方的探究实践看，这一制度支配有点儿“叫好不卖座”，因为在现有政策体系下，企业前期的确可以用较低成本获得土地运用权，但后期在工业用地的产权办证、项目资产增值、贷款 融资等方面存在诸多困扰，这降低了企业

45、租赁土地的主动性，所以， 须要尽快完善租赁抵押等配套政策。 其次条政策重在促进工业用地由低效变高效，其中一个比较新的概念是“混合用地”。2022 年国家出台标准，明确混合用地是土地运用功能超出用地兼容性规定的适建用途或比例，须要采纳两种或两种以上用地性质组合表达的用地类别。推行混合用地的好处自不待言，有利于发挥市场对资源要素的主导作用，推动存量空间的精细化提升，促进城市、镇功能的合理复合化发展。推行混合用地的关键是要把握好适建用途或比例，否则就会出现功能不匹配或者开发过度等问题。同时，混合只应是工业用地间的混合，不应是工业用地和房地产用地的混合，否则就可能“醉翁之意不在酒”，出现借工业之名行开

46、发房地产之实的现象。不少地方在招商引资时，一些工业企业经常要求搭配房地产用地，就是典型的滥竽充数、挂羊头卖狗肉，不是真正搞工业，而是“洗快钱”。 五、盘活存量建设用地，提高用地整体效率和效益 伴随城镇化进入中后期，城市发展“摊大饼”的方式已不行持续，不少城市进入了减量化发展阶段，盘活存量用地的重要性日益凸显。国家近些年出台了不少文件，旨在支持开展有关改革试点。 2022 年，原国土资源部出台了闲置土地处置方法，规定对未动工开发满两年的土地实行无偿收回；2022 年，原国土资源部出台了开展城镇低效用地再开发试点指导看法，根据“全面探究、局部试点、封闭运行、结果可控”的要求，在上海、江苏等 10

47、个省份开展 了城镇低效用地再开发利用试点，涌现出广东“三旧改造”、上海城 市更新等一批再开发模式。自然资源部成立后，强力施行增量必需 要和盘活存量挂钩的机制，引导、督促地方政府 2022 年、2022 年消化处置 2022 年、2022 年以前的批而未供以及闲置土地近 900 万亩， 相当于 2022 年全国新增建设用地量的 1.8 倍，这取得了主动成效。然而，目前我国城市低效闲置土地的规模仍旧巨大。自然资源 部统计，2022 年以前全国批而未供土地近 1 500 万亩，相当于全国 3 年的供地量。近两年新批土地中自然还有肯定比例没有供出，通过加强招商引资、激励大众创业万众创新、加快完善相关用地手续等可以较快地盘活这类土地。最难盘活的一类土地是已出让的产业用地，有相当比例的产业用地因为规划临时变更、非净地出让、项目不景气等而闲置。难以盘活的主要症结在于以下四个方面。 一是用地政策限制严格，市场主体参加主动性低。土地管理法等规定，存量建设用地再开发必需由政府统一拆迁并收回国有土地 运用权后，再以出让或划拨的方式确定开发单位，其中工业和经营 性用地必需通过“招拍挂”出让。可见，现行用地政策都将“退二 进三”严格限制在政府统一拆迁、统一招商建设的单一开发模式内， 而此种模式将开发主体严格限定为政府，政府主导下