什么是失地农民.docx

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1、 什么是失地农民20世纪90年头中期以来，我国工业化、城市化的步伐不断加快，大量农村土地转为非农建设用地，大批农夫失去了原本赖以就业和生存的土地，成为新时期出现的一个特别群体失地农夫。农夫失去土地，在一个正处于由传统的农业社会向现代工业社会转型期的国家里，是非常正常而必定的现象。这对于农夫来说，也不应当是坏事。因为它为农夫供应了告辞“面朝黄土背朝天”的传统劳动方式和生活方式，进入他们早已憧憬的城市社会且共享现代文明的良好机遇。然而，当前我国的绝大多数失地农夫在他们的土地转为城市用地的时候，并没有顺当转为城市居民，去起先一种新的美妙生活，相反地，失地农夫的身份非工非农，其生活方式非城非乡，他们中

2、的多数人近无经济来源，远无生存保障，准确地说，是一种边缘化群体。本人认为失地农夫其所以被边缘化，缘由并不在城市化本身，而是多种制度、多重因素共同作用的结果。现行的农地征用制度、农地产权制度、社会保障制度、村民自治制度的缺陷，以及政府职能错位和农夫维权组织缺失等，都是造成这一严峻社会问题的根源。一、现行农地征用制度的缺陷是失地农夫边缘化的干脆制度根源唯物辩证法认为，在一个冲突的各个冲突方面中，必有一个主要的冲突方面。同样，在造成失地农夫边缘化的诸多因素中，也有一个主要的根源，这就是现行农地征用制度。之所以这样说，并不因为它干脆导致了农夫失地的事实，而是由于它从制度理论到制度支配都存在明显的缺陷，

3、正是这些缺陷导致了失地农夫利益的严峻损失，以至造成失地农夫的边缘化。(一)农地征用制度的主要理论缺陷每一项制度都是建立在肯定的理论基础之上的。我国现行的农地征用制度建立于新中国成立初期，虽然几经修改，仍旧带有深厚的的安排经济色调，国家权利至上、政府包办一切等传统观念照旧渗透其中，与当今的市场经济很不协调，而从构成了对失地农夫利益的极大侵害。1.土地征收与土地征用概念混淆。土地征收与土地征用是近现代世界各国土地法律中两个极为重要而又并不相同的概念。一般来说，土地征收是指国家依据公共利益的须要而行使公共权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地全部权的行为，他人的土地全部权因征收而消逝。它主要针对的是

4、他人的土地全部权。而土地征用是指国家因公共利益的须要，以赐予补偿为条件，对他人土地全部权以外的土地他项权利的利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还其全部者的行为。他所针对的主要是他人的土地运用权。我国现行立法所规定的土地征用事实上引起了土地全部权的变更，即在土地征用的名义下，土地由集体全部变为国家全部，也就是说，我国目前立法上所言的土地征用事实上是土地征收。这种对土地征用与征收不加区分的状况，对于农地产权主体的权益爱护非常不利。因为土地全部权与土地运用权的价值相差甚大，作为以土地运用权为指向的土地征用，其补偿天经地义可以比土地征收少得多。这就为农地转用中的低补偿埋下了伏笔。2.“公共利益

5、”界定不清，土地征用目的泛化。农地征用即国家为了社会公共利益的须要，经过法定程序审批，在赐予农地产权主体经济补偿后，将非国家全部的土地转为国家全部的行为。这是保证国家公共设施和公益建设用地的重要措施，也是世界各国通行的做法。但是，大多数国家都规定国家征用的权力仅限于惠及全社会的公共目的的须要，而且对于公共目的”的范围都作了明确的界定。进行这种限制的缘由，是防止国家运用其强大的权力从一部分人手中征用土地来为另一部分人谋取利益。但我国的相关法律，对这个问题的表述却相当笼统。宪法第十条规定“国家为了公共利益的须要，可以依照法律对土地实行征用”，但对公共利益未作详细说明。土地管理法第43条则规定：“任

6、何单位和个人进行建设须要运用土地，必需依法运用国有土地，包括国家全部的土地和国家征用的属于农夫集体全部的土地。”这里的“任何单位和个人”建设用地，无疑包含了企业和个人的经营性用地，这明显已经超出了“公共利益”的范畴，是对农地征用目的的严峻泛化。这既不符合国际惯例，也不符合宪法规定。农地征用目的泛化，必定带来政府土地征用权的滥用，结果势必导致对农地产权主体，特殊是对农夫利益的损害。3.不符合市场经济条件下资源配置的基本规则。党的十四大以后，我国已经明的确行社会主义市场经济体制，即主要通过市场来配置生产要素。此后十几年来，市场经济体制在我国逐步深化，资本、劳动力和多数生产资料，包括国家全部的城市土

7、地均已实行市场配置机制。然而，农村集体全部的农村土地，作为稀缺的、不行再生的重要生产资源，却照旧沿用安排经济条件下的行政性征用和补偿方式，这明显与市场经济体制格格不入。此其一。同一块地，政府从农夫手中征用时，只付给按土地的农业用途计算和行政性定价的低廉土地补偿费，而当政府出让给用地者时，收取的却是按经营用途计算和以市场价格为基准的高额土地出让金。也就是说，在农地转为非农建设用地的过程中，征进时是安排经济方式，出让时是市场经济方式，两种体制并行，正好组成一把剪刀，把农地转让的大部分收益收进政府囊中。此其二。农夫的土地被征用后，他们的重新就业走的是市场化的路子，其购买生产与生活资料也支付的是市场价

8、格；而在土地被征用时，他们得到的却是行政性的补偿，与政府的好处占尽恰恰相反，农夫可谓两头吃亏。这明显有失公允。此其三。在农地转为非农建设用地的过程中，政府不仅取代农地产权主体，干脆参加土地买卖，而且垄断了土地一级市场的买方和二级市场的卖方，这也有悖于其在市场经济体制下应扮演的“守夜人”角色。此其四。(二)农地征用制度的详细支配缺陷1.征地补偿标准的确定不科学、合理。现行农地征用的补偿是以土地前三年年均产值为基精确定的，简称“产值倍数补偿法”。这是既不科学也不合理的。其一，农业产值与土地价值没有必定联系。一块建设用地的价值，主要取决于它所在地区的经济发展状况和它本身的位置，而一块农业用地的产值却

9、取决于气候、肥力、耕作者的投入以及农产品的价格水平，二者并不存在必定的联系。自上世纪90年头中期以来，农产品的价格持续低迷，导致农业产值始终徘徊不前，甚至下降。但与之相反，非农建设用地由于供不应求，其市场价格却持续走高，甚至翻了几番。这充分说明土地产值与价值之间没有必定联系，至少不存在正相关性。以产值为依据制定补偿标准，必定使土地补偿与土地价值脱节，这一方面不利于调整土地市场的供求关系，另一方面也会严峻侵害失地农夫的土地收益。其二，传统农业产值不能反映现代农业的真实价值。在农地征用过程中，一般都是按传统粮食作物来测定前三年的农业产值，没有或很少顾及到现在的农业，特殊是城郊农业已不是传统意义上的

10、农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已不是一般的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地征用补偿标准，当然不能反映被征占土地的真实产出价值，确定是偏低的标准。其三，以产值为依据确定补偿标准，不能补偿失地农夫失去的利益。土地是农夫赖以安家立命的唯一资本。农夫失地，失去的不仅仅是土地本身，而是一系列的权利和利益。因为他们的各种权利和利益都附着在土地之上。首先，失地农夫失去了生活保障。现在，我国的社会保障还没有覆盖到农村，而且短期内也不行能做到这一点。农夫只能靠土地来养活自己，土地就是他们的基本生活保障。失去土地也就等于失去了这种保障。其次，失地农夫

11、失去了就业条件。土地是农夫唯一的生产资料和劳动手段，农夫只有以土地为劳动对象，其劳动价值才能得以实现；况且，农夫祖祖辈辈以种地为生，除此以外，他们并不驾驭其他生产技能。因此，农夫失去了土地，也就等于失去了就业的条件。再次，失地农夫失去了永久的财产和财产权利。土地也是一项重要的财产，隐含着巨大的价值；土地还是一组财产权利，土地的产权让渡也能产生经济效益。农夫尽管只有土地的承包经营权，但这种权力同样带有物权性质。随着土地资源的日益短缺，其增值效用将渐渐扩大。而失地农夫将失去这一切。另外，失地农夫还将失去一系列相关利益。农夫的种种权利都干脆或间接与土地有关，如政府对农夫的技术、资金和农资等方面的支持

12、都是以土地为基础的，失去了土地，也就失去了获得这些支持的机会。产值倍数补偿充其量只是失地农夫的干脆损失补偿，与农夫失去的权益相比，微乎其微。2.征地补偿费的安排不公允、明确。土地管理法规定的征地补偿共有四项：土地补偿费、劳动力安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费。土地管理法实施条例对这四项补偿的安排又作了如下规定：土地补偿费归农村集体经济组织全部；地上附着物和青苗补偿费归地上附着物和青苗的全部者全部；安置补助费原则上是谁安置就归谁，须要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织管理和运用，由其他单位安置的，安置补助费支付给其他单位，不须要统一安置的，安置补助费发放

13、给被安置人员个人。从上述规定可以看出，农夫个人所能明确获得的，只有地上附着物和青苗补偿费，仅占征地补偿的极少部分。这明显有失公允。另外，上述规定也显得过于笼统，其对土地补偿费如何管理运用未作明确规定，对征地补偿安置费的安排缺乏详细细则，结果造成征地补偿费的安排极为混乱，村级组织留用管理极不规范。不同的村留用的比例不同，运用的方式也不同，还有的村干部侵吞、挪用土地补偿费，使失地农夫的保命钱白白流失。3.安置责任主体不明确，方式单一。对于失地农夫的安置问题，土地管理法只规定地方各级人民政府应当激励被征地的农村集体经济组织和农夫从事开发经营，兴办企业”，并没有明确安置失地农夫的主要责任人原委是政府，

14、还是农村集体经济组织或农夫自己。责任主体不明确，安置工作自然难于落实。再者，对于安置的途径，虽然说有用地单位安置和农村集体经济组织安置等多种途径，但由于现在企事业单位用工已经完全市场化，因而在实际中用地单位安置几无可能；而农村集体经济组织，除东南沿海地区外，大部分没有村办企业，有的虽有村办企业，但由于经济实力有限，往往规模较小，因此安置不了几个人。所以，征地者多数实行货币安置方式，即发放安置补助费后“一脚踢”。这种安置方式的弊端是不言而喻的。在当前劳动力市场机制不够健全、就业信息零碎失真、简洁劳动力买方竞争过度的条件下，缺乏非农产业工作技能的失地农夫找到就业岗位的机会很少，而为数不多的安置补助

15、费又不足于进行自主创业，因此大部分失地农夫都不得不落人失地又失业的逆境。由上可见，现行农地征用制度存在着多方面严峻缺陷，这些缺陷干脆造成了对失地农夫土地权益的严峻损害，是他们边缘化的干脆制度根源。二、农村土地产权制度的缺陷是失地农夫边缘化的深层制度根源 毫无疑问，失地农夫的边缘化，主要是农地征用制度惹的祸。但是，它并不是造成这一社会问题的唯一制度根源，现行农地产权制度所存在的种种缺陷在其中起到了不行忽视的负面作用。(一)农地全部制性质模糊，农地全部权权能残缺，使农夫的土地权益缺乏法律基础。宪法、土地管理法和土地承包法等与土地有关的法律都规定，农村土地归农夫集体全部。然而，这种集体全部制原委属于

16、什么类型的集体全部?这里的农夫集体与农夫个人究竟是怎样一种利益关系?农夫集体的构成要素个体农夫在集体中应当享有什么权利?对于这些问题，相关法律都未作明确界定，从而使得农村土地的集体全部，成为一种好像人人有份事实上又人人无权的抽象物，这种集体全部制下的农村土地也成了一种公共品。因而，在农地征用过程中，农夫的土地权益难免受到来自多方面的侵害。更为不利的是，国家对农夫集体全部的土地全部权还施加了过度的限制。土地全部权作为一项完整和排他的财产权，应当包括土地归属权、占有权、运用权和处置权，以及这些权利内含的收益权等一束权利。依据宪法规定，我国土地实行国家和集体全部两种全部制形式，城市土地属于国家全部，

17、农村和城市郊区的土地属于集体全部。土地管理法和民法通则都将“集体全部”说明为“农夫集体全部”。这就是说，农夫集体和国家都是法定的土地全部权主体。既然如此，同国家具有对城市土地的自主处置权一样，农夫集体或其代表理应也具有对农村土地在听从国家土地利用总体规划前提下的自主处置权。但是，现行农地制度并没有充分敬重农地全部权主体的这项权利。宪法规定：“任何组织或者个人，不得侵占、买卖，或者以其他形式转让土地。”土地管理法也规定，农夫集体以外的组织和个人须要运用土地，都必需申请国有土地，包括原有的城市土地和政府征用的农村土地。这就意味着，一切组织和个人的非农建设用地，都不能干脆从农地全部者手中获得，一切农

18、地全部者都不能干脆把自己全部的土地转让给用地者，而只能先由政府将土地征为国有，然后出让给用地者。这实质是国家凭借公共权力对农地产权主体的土地处置权的蛮横剥夺，从而使农村土地的集体全部权权能残缺，徒有虚名，也为现实生活中行政权侵扰财产权，政府侵占农夫的土地转让收益供应了法律依据。(二)农地全部权行使程序不明确，使农夫的土地权益缺乏应有的组织和程序保证宪法规定，农村土地属于集体全部。但是，作为一个集体，应当有特定的构成要素和组织形式；作为一种集体全部权，也应当有明确的运行规则和行使程序。然而相关法律对此都未提及，使农夫的土地权益缺少了应有的组织和程序保证。加上村组法的“民主选举、民主决策、民主管理

19、、民主监督”没有落实，从而使本已错位的农地全部权主体村级集体组织在农地全部权的行使上带有很大的随意性，很多村庄的土地全部权事实上成为少数村干部，甚至村支书或村主任的个人特权。农夫在土地征用、流转和开发等重大事项上普遍没有发言权，因而根本无法有效爱护自身的土地权益。有关调查显示，在农地征用时，基本都是由村委会或村党支部，甚至是村支书或村主任个人背着农夫与政府或用地单位黑箱操作，合谋买卖集体土地。为了谋求个人利益最大化，不少村干部不惜出卖农夫利益，任由上级政府压低征用补偿标准；在土地补偿费安排和发放中，大多也是由村干部背着农夫，自行制订安排比例和安排方法。为了满意个人的私欲，一些村干部大肆截留或侵

20、吞农夫原来就已经相当低微的土地补偿和安置补助款，使失地农夫的境况雪上加霜。三、城乡二元社会保障制度是失地农夫边缘化的相关制度根源长期以来，我国一贯实行的是城乡二元化社会和经济结构。城市实行“高补贴、广就业”的社会保障制度，有了城市户口，就可以享受就业、养老、医疗等一系列社会保障，以及粮食、副食品、住房等各项补贴。而农村的社会保障除了村社供应的五保户基本生活保障和国家供应的灾难救济以外，其余农夫的就业、医疗和养老等则完全没有保障。家庭联产责任制推行之后，由于生产大队的解体，五保户的生活保障也没了着落，农村的社会保障更是只剩下灾难救济。于是，承包地就成为农夫就业、养老和医疗等基本生活保障的唯一依托

21、。当土地被征用后，农夫这些附着在土地上的种种保障势必随之丢失。而政府在征用土地时，为了操作简便，通常只赐予农夫一次性货币补偿，很少为农夫办理社会化养老和医疗保险；再者，由于失地农夫绝大多数都没有被转为城市居民，因而他们一般也不能享受国家只向城市市民供应的最低生活保障；另外，法定的由农村集体经济组织(即村委会)管理和运用的土地补偿费，很多村庄的村干部出于自身利益等种种缘由，也很少用来为失地农夫解决养老和医疗保障；就失地农夫本身来讲，因为所得补偿费低微，大都无力自行购买商业性保险。这样一来，在失地农夫的就业遭受困难，没有稳定的经济来源，而得到的补偿、补助费又花光之后，他们就不行避开的沦为无地无业的

22、边缘化人群，成为社会安定的一大隐患。四、政府职能扭曲和农夫维权组织缺失是失地农夫边缘化的重要因素(一)政府职能的扭曲使失地农夫缺乏就业安置的必要条件现代经济学认为，在市场经济条件下，市场发挥着对资源配置的基础性作用，作为公共权力的代表，政府除了担当着爱护国家平安和供应公共物品的社会职能外，其经济职能主要是进行经济调控和实施市场监管，它既不能干脆参加市场竞争，更不应从中获得干脆收益。换句话说，在市场经济的竞技场上，政府的角色应当是竞技的裁判员，经济组织才应当是竞技的运动员。但是，现在我国各级政府在许多方面仍旧沿袭安排经济体制下的行为模式，总是既当裁判员又当运动员，而且还是全能运动员。在农地转用问

23、题上，现行土地制度就为政府给予了多重职能，设定了多重角色。政府既是农村土地的征用者，又是征用后的国有土地出让者；既是征地补偿和安置方案的制订者，又是这些方案的详细实施者；既是土地征用权的行使者，又是征用土地中各方冲突的调解者和裁决者。原委如何扮演这些角色，把着力点放在哪一边，则要视政府领导人的偏好而定。受理性“经济人”心理和农地转用巨大差价收益的驱使，加之中心和地方财政分灶吃饭与以经济指标为核心的政绩考核制度的诱导，地方政府往往热衷于取代市场主体，干脆参加竞争，与民争利，以在土地市场谋取政治经济利益的最大化，实现任期政绩为目标，而很少顾及农夫的利益、社会的安定。政府职能的越位和缺位，政府行为的

24、扭曲和畸形，使失地农夫不仅难以得到合理的补偿和保障，而且无法顺当转入二、三产业，生活前景堪忧。(二)农夫组织化程度低，使失地农夫缺乏权益维护的实力我国的农夫是一个人数最多的群体，但同时也是一个组织化程度最低的群体。尽管随着改革开放的深化，各种形式的农村经济组织相继产生，但就总体而言，农夫的组织化程度依旧很低。现有的农夫组织多为生产经营服务性组织，由于普遍存在规模不大、覆盖面小、实力薄弱、管理制度不健全和稳定性差等缺陷，因而其在为农夫供应信息、资金、物资和产品供销等方面发挥的作用尚且非常有限，至于在维护农夫权益方面，又因为这些组织本身尚无正式法律依据，也不占有社会和经济资源，所以一般不能发挥什么

25、作用。而真正代表农夫利益、真正能为农夫说话的农夫组织目前尚未建立。组织资源的极度缺乏，使我国农夫在与其他利益群体的博弈中总是处于弱势地位，因为单个农夫面对浩大的政府科层组织恒久是渺小的。从而造成广阔农夫对于政府决策和制度支配基本没有发言权，他们的意愿无法通过正常的渠道得到刚好反映。即便像在土地征用过程中，在土地补偿等问题上，他们的切身利益受到严峻侵害，生活空间遭到无端挤压时，也难以与政府进行有效的谈判，只能用告状、上访等形式表达自己的利益诉求，当其诉求得不到合理答复时，他们则实行集体上访甚至静坐等过激形式进行抗争。但是，无论是个体上访还是集体抗争，都很难达到有效维护自身利益的目的。综上所述，现

26、行农地征用制度的缺陷干脆损害了失地农夫的土地权益，现行农地产权制度的缺陷导致失地农夫的土地权益难以有效爱护，社会保障制度的不完善使失地农夫无法获得基本的生活保障，政府职能的扭曲使失地农夫得不到应有的就业扶持和帮助，农夫组织化过低又使失地农夫不具备维护自身利益的实力。正是这些制度与非制度因素共同作用，将失地农夫推到了务农无地、务工无岗、社保无份的边缘化境地。同时，我们也应看到在党的十七届三中全会上，中心已经明确将进行新的农村土地改革，这也为失地农夫边缘化问题的最终解决带来了福音。 第17页 共17页第 17 页 共 17 页第 17 页 共 17 页第 17 页 共 17 页第 17 页 共 17 页第 17 页 共 17 页第 17 页 共 17 页第 17 页 共 17 页第 17 页 共 17 页第 17 页 共 17 页第 17 页 共 17 页