《学习时报》：探究环境质量恶化的制度根源（金三林） .docx

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1、学习时报：探究环境质量恶化的制度根源（金三林） 依据国家环保总局刚刚公布的数据，今年第三季度我国工业企业主要污染物排放量攀升，局部地区污染严峻，环境质量总体上仍呈恶化趋势。从宏观角度看，环境质量总体恶化的缘由有两个：一是经济增长速度较快，二是污染排放强度（单位产值的污染物排放水平）较高。但任何宏观现象都有其微观基础，当前我国环境质量总体恶化的微观基础主要在于企业的过度排放，而企业过渡排放行为的根源又在于现行的政策体制缺陷。 从理论上说，环境是公共产品，在没有外部约束的状况下，生产者倾向于过度运用环境，使自己的私人成本低于社会成本，以追求超额利润。因此，环境爱护工作尤其须要政府发挥作用。而我国环

2、境质量恶化的根源恰在于事实上存在的政府失灵，主要表现在以下三个方面： 一是监管缺失。我国对环境违法行为的惩罚规定普遍过松，而且没有引入刑事责任。更重要的是，在地方爱护主义的影响下，许多地方环保管理机构普遍存在执法不严，甚至行政不作为的现象，使得企业违法成本低、遵守法律成本高，在事实上激励了企业的污染行为。比如，国家法律规定，环保设施必需与主体工程同时设计、同时施工、同时投产，但这一制度并没有得到有效实施。例如，今年上半年新投产燃煤机组3200多万千瓦，但同步安装脱硫设施的只有一半。 二是政策偏差。我国目前实行的是“谁污染、谁治理”环保政策，但在肯定技术条件下，污染治理设施有比较苛刻的经济运行规

3、模要求，而大多数单个中小企业的污染排放规模与处理设施的经济运行规模之间存在着较大的差距。同时，中小企业自身财力不足，筹集污染治理设施所需建设资金困难大、代价大。这就使得中小企业污染治理的成本相对较高，造成一些企业的污染治理流于形式，有人检查就应付一下，或者交一些罚款，还留下了“寻租”的隐患。另外，在垃圾处理、水处理、能源领域的价格管制和价格补贴政策，事实上也在激励企业和居民排放。 三是战略扭曲。在我国，以经济建设为中心已经扭曲为以GDP增长为中心，环境爱护在政府工作中的实际地位其实很低。受发展战略扭曲的影响，我国粗放型的工业化、城市化方式并未得到改善，污染排放强度长期居高不下。一些生态环境原本

4、就很脆弱的地区，为了GDP的增长，超环境容量大上工业项目，甚至是污染强度大的重化工业项目，使环境问题雪上加霜。 事实上的政府失灵还会导致新的市场失灵。以集中治污为例，生产者通过付费的方式将排放物（比如污水）交由特地的治污企业来治理。这时，污染排放量成为治污企业的市场需求容量。假如政府执法不严，就会使生产者干脆向社会排放，使治污企业的需求不足，规模不经济。据国家环保总局的资料，目前，我国10个城市污水处理厂中有9家不能正常运转，造成有限环保资金的极大奢侈，其主要缘由就在于此。 政府失灵（以及由此导致的新市场失灵）使得企业的环保成本大大降低，进而使企业的投资和生产成本低估，产品价格低估，并导致了两

5、个方面的结果：一方面诱导投资和出口过快增长，经济增长速度加快；另一方面，企业污染行为严峻，排放强度增加。因此，政府失灵是目前我国环境质量恶化的制度根源。 进一步分析还可以发觉，政府失灵的缘由也存在于现行的体制当中。 首先，地方政府在GDP增长和环境爱护目标上的冲突，以及由此产生的政府环保职能错位是我国政府失灵的体制根源。追求GDP和财政收入增长已经成为地方政府的第一目标，而企业在追求利润最大化的同时，也为地方政府创建了GDP和税收，满意了政府的第一目标。这样，地方政府就可能从环境爱护的监管者变成不作为者，乃至环境破坏行为的包庇怂恿者，发生职能错位。 其次，现行的环保监管体制使政府失灵成为可能。

6、在我国，环境爱护管理机构是一级政府的组成部门，缺乏独立性，地方环境爱护工作很大程度上受首长意志的支配。这样，出于发展地方经济的考虑，生产或投资时出现了环境问题，本级环保部门往往不管，而由于信息不对称和体制限制，上级环保部门也管不了，于是就出现监管真空。 最终，不合理的政绩考核制度和区域竞争是政府失灵的诱因和动力。虽然我国已经有了环境爱护的“一票推翻”制度，但在干部考核、竞升中仍旧是以GDP论“英雄”。在强大的区域竞争压力下，地方政府必定片面追求GDP增长。而且现行的GDP核算体系，根本没有反映出资源和环境消耗状况，进而成为地方政府环保职能失灵的重要诱因。 总之，我国环境问题恶化的缘由是多方面的

7、，但其根源却存在于现行的体制当中。要解决我国的环境问题，必需从体制改革入手，充分发挥政府和市场这两只手的功能，根据科学发展观的要求，大力建设节约型经济和环境友好型社会。由于国家“十五”规划中的许多环境爱护目标没有实现，而“十一五”规划又提出了“主要污染物排放总量削减10”等约束性目标。因此，加快环保体制改革已经刻不待时。当前，应当将以下四大体系作为改革的重点，即：完善以保障公众环境权益为根本的法律法规体系，完善以发展循环经济为目标的财税政策体系，建立以绿色GDP为核心的地方政府考核体系，建立以垂直管理为主的行政监管体系。 第5页 共5页第 5 页 共 5 页第 5 页 共 5 页第 5 页 共 5 页第 5 页 共 5 页第 5 页 共 5 页第 5 页 共 5 页第 5 页 共 5 页第 5 页 共 5 页第 5 页 共 5 页第 5 页 共 5 页