流域生态保护补偿机制的必要性 流域生态补偿机制研究（李国英）.docx

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1、流域生态保护补偿机制的必要性 流域生态补偿机制研究（李国英）#TRS_AUTOADD_121773141010101 MARGIN-TOP: 0px; FONT-SIZE: 12pt; MARGIN-BOTTOM: 0px; LINE-HEIGHT: 1.5; FONT-FAMILY: 宋体#TRS_AUTOADD_121773141010101 P MARGIN-TOP: 0px; FONT-SIZE: 12pt; MARGIN-BOTTOM: 0px; LINE-HEIGHT: 1.5; FONT-FAMILY: 宋体#TRS_AUTOADD_121773141010101 TD MARG

2、IN-TOP: 0px; FONT-SIZE: 12pt; MARGIN-BOTTOM: 0px; LINE-HEIGHT: 1.5; FONT-FAMILY: 宋体#TRS_AUTOADD_121773141010101 DIV MARGIN-TOP: 0px; FONT-SIZE: 12pt; MARGIN-BOTTOM: 0px; LINE-HEIGHT: 1.5; FONT-FAMILY: 宋体#TRS_AUTOADD_121773141010101 LI MARGIN-TOP: 0px; FONT-SIZE: 12pt; MARGIN-BOTTOM: 0px; LINE-HEIGHT

3、: 1.5; FONT-FAMILY: 宋体/*-JSON-:line-height:1.5,font-family:宋体,font-size:12pt,margin-top:0,margin-bottom:0,p:line-height:1.5,font-family:宋体,font-size:12pt,margin-top:0,margin-bottom:0,td:line-height:1.5,font-family:宋体,font-size:12pt,margin-top:0,margin-bottom:0,div:line-height:1.5,font-family:宋体,font

4、-size:12pt,margin-top:0,margin-bottom:0,li:line-height:1.5,font-family:宋体,font-size:12pt,margin-top:0,margin-bottom:0-*/长期以来，我国环境利益及其经济利益在受益者、爱护者、破坏者和受害者之间的安排很不公允，反映为受益者无偿占有环境利益，爱护者得不到应有的经济回报，破坏者不担当破坏环境的责任和成本，受害者得不到应有的经济赔偿。这一制度缺失从而成为流域生态环境日益恶化的主要缘由之一。 目前，国家依据资源承载实力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发

5、和禁止开发四类主体功能区，若没有相应的生态补偿机制，国家将很难在上述四类主体功能区之间进行平衡和调整，进而也很难形成合理的空间开发结构。建立流域生态补偿机制已成为当务之急。 所谓流域生态补偿机制，即通过肯定的政策手段实行流域生态爱护外部性的内部化，让流域生态爱护成果的受益者支付相应的费用，实现对流域生态环境爱护投资者的合理回报和流域生态环境这种公共物品的足额供应，激励流域上下游的人们从事生态环境爱护投资并使生态环境资本增值。 一、流域生态补偿机制建立的原则 1.有利于可持续发展 坚持资源节约和爱护环境是我国的一项基本国策，关系到人民群众的切身利益和中华民族的生存发展。流域生态补偿机制的建立，应

6、将促进形成节约能源资源和爱护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，进而增加流域经济社会的可持续发展实力作为首要任务和基本前提。 2.责权利相统一 流域上下游、左右岸的不同区域，生态环境各异，资源禀赋不同，各区域的经济社会发展绝不能建立在给相关区域造成的“苦痛”上，既不能使内部成本外部化，也不能使外部成本内部化，任何区域的经济社会发展或任何开发建设项目都必需遵循责权利相统一的原则。 3.分类解决 流域生态补偿不仅涉及到流域不同生态功能区的定位以及由此所确定的生态价值不同的购买体，而且还涉及到不同区域生态环境的不同损害者。不同性质的生态补偿所涉及到的补偿范围、补偿主体、补偿对象、补偿方式以及补偿

7、标准都会有所不同。因此，针对不同性质的生态补偿，必需区分对待，分类解决。 4.公允合理 流域上下游之间，以河流为纽带相互连接，上游地区超量运用了国家安排的水资源造成下游地区无水可用，或上游地区污染物排放污染了下游地区，上游地区应补偿下游地区。相反，假如上游地区供应给下游的是经过努力后的多于国家规定出境水量指标的水量且被下游地区利用，或是优于标准的水质，下游地区就要对上游地区作出的贡献赐予补偿。 5.政府主导 流域生态补偿涉及到爱护区和受益区双方，爱护区范围的界定、对其生态价值的评估、因爱护生态环境可能导致的经济损失、受益区受益的价值量确定、双方赔偿与补偿平台的建立等，均须要客观、公正的第三方进

8、行评判与操作，依据我国国情，流域生态补偿机制的操作应以政府为主导。 二、流域生态补偿机制的基本框架 1.对限制开发区域和禁止开发区域的生态补偿 限制开发区域和禁止开发区域一般位于流域的上中游地区，如国家划定的青海三江源草甸湿地生态功能区、四川若尔盖高原湿地生态功能区、甘南黄河重要水源补给生态功能区、黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区、大别山土壤侵蚀防治区、桂黔滇等喀斯特石漠化防治区等。 （1）补偿主体 国家划定的限制开发区域和禁止开发区域，均为全国或区域性的重要生态功能区，其生态价值的体现已超出本流域的上下游地区。如被誉为“中华水塔”的三江源区，是我国海拔最高的自然湿地分布区，也是世界高海拔地区生

9、物多样性最集中的地区，这一地区生态环境的好坏干脆影响着当地和澜沧江、长江、黄河三大江河下游地区乃至整个亚洲地区。因此，国家应成为此类区域生态补偿的主体。 （2）补偿渠道 中心财政转移支付。长期以来，我们始终将流域上中游地区的生态环境爱护作为地方政府的职责，但这种责任的划分并不能保证生态环境爱护这种公共服务的有效供应。由于这种生态环境爱护存在着明显的外部性，一般地方政府不会对此呈主动看法，即使想有所作为，也会受到地方财力的限制，因此中心政府应当赐予地方政府财政转移支付，以实现生态产品的保障供应。 （3）补偿资金来源 征收生态补偿税。征收生态补偿税适用于企业、个人等主体明确且带来的生态环境增益性或

10、损益性结果难以通过自身行为获得相应补偿或担当相应外部成本的状况，目前已成为各国政府实现生态补偿的重要手段。建议国家适时征收生态补偿税，依据跨区域生态补偿的实际状况，合理确定中心与地方的共享比例，将中心的生态补偿税金全部用于对限制开发区域和禁止开发区域的转移支付。 （4）补偿项目与标准 自然林爱护、退耕还林还草 自然林爱护项目是从2004年全面推开的，国家每年投入20亿元，对全国4亿亩（0.267亿公顷）重点公益林进行森林生态效益补偿，补偿项目涉及重点公益林爱护、营造、抚育和管理，补偿标准是平均每亩每年5元（75元每公顷）。项目实施总体上收到了比较好的效果，但也存在一些问题：一是补偿范围小。全国

11、已划定重点公益林15亿16亿亩（1亿1.1亿公顷），目前实施补偿的面积仅占1/4。二是补偿标准低。据目前物价水平、管护人员的工资水同等因素测算，补偿标准应在每亩每年20元以上。三是爱护区农户的燃料问题没有解决。 退耕还林还草项目于2002年全面启动，国家无偿向退耕户供应粮食、现金补助。补助标准为：长江流域及南方地区，每亩退耕地每年补助粮食150千克；黄河流域及北方地区，每亩退耕地每年补助粮食101千克。每亩退耕地每年补助现金20元（300元每公顷）。此外，国家向退耕户供应每亩50元（750元每公顷）的种苗和造林补助费。其中，粮食和现金补助年限，还草补助按2年计算，还经济林补助按5年计算，还生态

12、林补助暂按8年计算。2022年8月，国务院出台了补充政策，除提高对退耕户的干脆补助金外，对补助期限再延长一个周期。同时，增加了对基本口粮田建设的补助项目。退耕还林还草项目实施以来，在部分地区已经取得了显著的成效，但也存在着一些不容忽视的问题：一是实施规模小。原定“十一五”期间退耕还林还草2000万亩（133.33万公顷），目前除2022年支配400万亩（26.67万公顷）外，其余均已停止。二是政策实施缺乏长效机制。三是缺少对退耕户的燃料补偿政策。 建议国家进一步扩大自然林爱护和退耕还林还草项目规模，提高自然林爱护补偿标准，制定退耕还林还草的长效机制，妥当解决项目区农户的燃料问题。解决的途径是：

13、以沼气代柴，以电代柴等，因地制宜，多能互补。沼气池建设具有普遍推广价值，据对贵州省农村户用沼气的调查测算，每户建设一个沼气池再加上“三改”（改厕、改圈、改厨）配套设施，约需投资4600元，中心财政补助60，地方财政补助20，农户自筹20（主要为投劳）。在相宜建设小水电的地区，国家应主动扶持小水电代柴项目建设，中心财政补助基建投资的60，地方财政配套40，中心财政对每户供应每年150元（按每户每年用电1500千瓦时计）的电费补助。 生态移民 在限制开发区域和禁止开发区域，应有安排地实施生态移民，降低人口对生态环境的压力。生态移民新村建设不仅要生活条件齐全，而且教化、卫生均需统筹考虑，同时还要创建

14、就业机会和条件，以及从事就业要求的基本技能培训，真正做到让移民“迁得出、稳得下、能发展”。因为这样的生态移民属国家行为，中心财政应负担其全部费用。 自然形成的水土流失和风沙区治理 在流域的上中游地区，水蚀和风蚀造成的水土流失较为严峻，他们或成为江河湖库淤积的根源，或成为沙尘暴的策源地，对全国或区域生态环境都造成严峻影响，其治理的投资应由中心财政全额负担。 科研教化 在限制开发区域和禁止开发区域，为进一步提高生态环境爱护水平而进行的观测网络建设和科学探讨是特别必要的，同时，对该区域的干部群众进行增进生态环境爱护意识、普及和提高生态环境爱护水平，离不开教化和培训。这些费用支出应列入中心财政全额补偿

15、的内容。 因生态环境爱护造成区域发展机会损失 当某一区域，一般为流域的上中游地区，被国家划定为限制开发区域和禁止开发区域后，尽管其经济资源禀赋条件具有优势，但因生态功能区建设的须要，该区域的经济发展或被限制，或被禁止，由此造成该区域经济发展机会损失，使当地税收和财政收入削减，进而影响该区域经济社会的全面进步，久而久之将拉大与非限制区域和禁止区域的差距。因此，中心财政应对限制开发区域和禁止开发区域的经济发展机会损失予以补偿，补偿标准为经权威部门评估认定该区域非限制和禁止开发条件下影子工业项目地方所得税收的50。 此外，国家还应视限制开发区域和禁止开发区域经济社会发展水平与相邻非限制、禁止开发区域

16、经济社会发展水平的差距状况，予以肯定的间接损失补偿，使其经济社会发展水平不低于相邻非限制与禁止开发区域。 2.流域上下游区域之间的生态补偿 流域上下游区域之间的关系，集中反映在河流区域界面上的水量和水质上，只要两者之中有一方面不能满意要求，都将构成对下游地区经济社会发展的不良影响。反之，若上游地区经实行了一系列有效措施，给下游地区供应了足够质与量的水资源而得不到相应的补偿，上游地区在水质与水量保证上的主动性也将受到严峻挫伤。因此，流域上下游区域之间存在着生态补偿问题。 （1）补偿主体 我国环境爱护法规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，实行措施改善环境质量。”据此，可以明确各级

17、地方人民政府为流域上下游区域之间生态补偿的主体。 （2）补偿渠道 明确环境产权归属，并通过环境权属交易实现生态补偿。建立水权（水资源运用权）和入河排污权安排制度及其交易机制，跨行政区域的流域水权与排污权安排和交易，由共同的上一级政府负责。 （3）补偿资金来源 各级地方政府设立生态补偿专项资金（主要源于本级财政固定投入，如水资源费收入、排污费收入等），并由本级财政设立专户管理。 （4）补偿项目与标准 水权交易 上游地区由于实行了一系列节约运用水资源的有效措施，如大力加强水资源管理、主动调整农业种植结构、自觉限制用水量大的企业发展等，使其出境水量超出了上一级政府的规定值，即初始水权没有被完全运用，

18、当这部分水量被下游地区利用后，相当于利用这部分水量的地区购买了上游地区出让的水资源运用权，那么，利用这部分水量的地区就要通过上一级政府搭建的水权交易平台向上游地区缴纳运用费，并以此作为对上游地区的生态补偿。补偿标准应由上一级政府根据上游治理成本与下游经济效益协商确定。 排污权交易 上游地区由于实行了一系列防止水污染的有效措施，如增加了水污染处理实力、关停并转了大批水污染企业、严格限制了水污染企业大户的进入等，使其出境水质超出了上一级政府对其规定值，即入河排污权没有被完全运用。上游地区可向上一级政府设立的主管机构提交主要污染物出让申请，主管机构受理后进行审核确认，下游地区向上一级政府设立的主管机

19、构提交主要污染物购买申请，主管机构进行审核确认，然后由主管机构与需求方签订污染物排放权交易合同，收取交易费用，并将其交付上游地区，作为生态补偿。补偿标准由上一级政府根据水污染防治要求和治理成本协商确定。 上游地区对下游地区的补偿 若上游地区对水资源管理和水污染防治没有实行主动而有效的措施，造成了超量运用初始水权和超量排放污染物，给下游地区造成了经济社会发展的不良影响，上一级政府应责令上游地区向下游地区作出补偿，补偿金额由上一级政府依据造成影响的程度协商解决。 3.开发建设项目对区域生态环境影响的补偿 开发建设项目通常是指矿产资源开采与加工、冶金工业项目建设、重化工基地建设、火力发电工程建设、交

20、通运输设施建设、油气管道建设、城镇开发建设等。其特点，一是严峻破坏地表植被，大量弃土、弃渣，造成人为水土流失；二是在水资源紧缺地区与农业浇灌和生态环境爱护争夺水资源。因此，开发建设项目对区域生态环境不仅有爱护义务，而且有补偿责任。 （1）补偿主体 开发建设项目。 （2）补偿渠道 开发建设项目成本支出（内化外部成本）。在项目区范围内，由开发建设项目按生态环境爱护部门批准的爱护规划干脆补偿。若开发建设项目造成的生态环境影响超出了项目区范围，或生态环境爱护须要实行更困难更专业的处理措施，则须要借助第三方（政府生态环境爱护机构），根据肯定标准向生态环境补偿客体转移支付。 （3）补偿资金来源 建立生态补

21、偿保证金制度。全部开发建设项目都必需在缴纳肯定数量生态补偿保证金后才能取得开发建设许可，保证金应依据每年生态损害须要治理的成本加以征收，要能满意治理所需全部费用。保证金可以通过银行建立生态修复专用账户，政府生态环境爱护机构监督缴纳。若开发建设项目未根据规定履行生态补偿义务，政府生态环境爱护机构可以动用保证金进行生态环境治理。 （4）补偿项目与标准 水土流失防治 开发建设项目，特殊是在其前期打算和工程施工期，由于对地表植被大面积扰动，破坏了原状地貌的稳定结构，将会造成严峻的水土流失。因此，开发建设项目必需注意由其造成的水土流失防治，严格执行水土保持法规定的“三同时”制度（即建设项目中的水土保持设

22、施，必需与主体工程同时设计、同时施工、同时投产运用）。水土流失防治项目的全部投资由开发建设项目担当。 区域生态环境治理 在开发建设项目中，煤炭开采项目除造成地表水土流失外，一个不容忽视的生态环境问题是造成地下水结构的破坏，往往使肯定范围内以地下水为饮用水水源的居民饮水困难，地下水的大幅下降还会造成地表植被特殊是林木的枯死，更有甚者，较大范围采煤还会造成地表沉陷并由此引起地质灾难等一系列区域生态环境恶化问题。因此，生态环境爱护部门必需对此类生态环境治理作出特地设计，由此发生的全部治理费用由煤炭开采项目担当。 生态环境复原与重建 开发建设项目，特殊是矿山开采项目，仅仅着眼于开采期的水土流失防治是远

23、远不够的，矿区的开采时间有限，一旦完成开采，往往留下废弃老矿区对生态环境破坏的痕迹，因此，对废弃老矿区的生态环境复原与重建应列入矿山开采项目生态补偿的内容。应对矿区开采实行生态环境补偿抵押金制度，在开采期间，对每吨矿石征收肯定数量的生态环境补偿抵押金，以便最终用于废弃老矿区的生态环境复原与重建。 农业节水措施 在水资源相对紧缺地区，工业项目如火力发电、重化工基地建设等，由于须要大量水资源，往往与农业浇灌和生态环境爱护发生冲突，假如对工业项目用水不加限制，势必造成农业浇灌和生态环境用水的削减，因此，工业项目要用水，就必需对农业浇灌和生态环境爱护用水需求赐予补偿。基于目前农业浇灌渠系的老化、失修，

24、因缺乏资金大多没有衬砌，水资源在渠道输送途中被大量渗漏、蒸发损失，工业项目可出资对农业浇灌渠系进行节水改造，在保证农业浇灌不受影响和地区用水总量不增加的前提下，节约出来的水资源供工业项目运用。 三、流域生态补偿机制的实施主体与操作程序 1.实施主体 跨省（自治区、直辖市）河流由中心政府操作。 本省（自治区、直辖市）内跨地（市）河流由省（自治区、直辖市）政府操作。 地（市）内跨县河流由地（市）政府操作。 2.操作程序 内容主要包括： 补偿机制实施主体设立权威的评估、协调、行政、监督机构。 制定流域生态补偿的有关法规。 对生态功能区边界进行界定。 对生态功能区的生态价值进行评估。 评估爱护区因生态

25、环境爱护造成发展机会的干脆损失与间接损失。 确定受益区（受益方）的关联度。 确定国家或受益区（受益方）对爱护区的补偿项目与补偿标准。 监督补偿资金的落实和补偿项目的实施。 对生态补偿效果进行评价。 四、结 语 鉴于我国前期经济社会发展过程中的问题与冲突积累，流域生态补偿机制的探讨与实践都面临诸多困难。本文对这一问题的思索与探讨是非常粗浅的，有些观点的理论分析尚待进一步深化，操作程序有待进一步细化，与流域生态补偿机制相配套的法律、管理等机制探讨尚未涉及。总之，建议国家有关部门加大对流域生态补偿机制探讨的力度，并不失时机地开展试点工作，在总结完善的基础上早日全面实施。 （作者为黄河水利委员会主任） 稿件来源：黄河报黄河网 第24页 共24页第 24 页 共 24 页第 24 页 共 24 页第 24 页 共 24 页第 24 页 共 24 页第 24 页 共 24 页第 24 页 共 24 页第 24 页 共 24 页第 24 页 共 24 页第 24 页 共 24 页第 24 页 共 24 页